دولت نه کوچک‌تر و نه چابک‌تر، ناکارآمدتر شد
«دولت کوچک‌تر و چابک‌تر به نفع کشور است، لذا دولت مصمم است قدم به قدم با واگذاری امور، در مسیر چابک‌سازی حرکت کند.»
حسن روحانی رئیس‌جمهور در اوایل دوران ریاست جمهوری اش با بیان این مطلب، بر یک واقعیت انگشت فشارد و آن اینکه «دولت بزرگ و فشل است.» حجیم بودن نهاد دولت در ایران سال‌ها است محل بحث و گفتگوی اقتصاددانان و سیاستمداران است. برخی «کوچک شدن دولت» را کلید حل مشکلات می‌دانند و می‌گویند برای بالا بردن «کارآمدی دولت» باید نسبت به کوچک کردن دولت اقدام کرد تا دولت چابک و پرتحرک شود، همانگونه که حسن روحانی چنین اعتقادی دارد اما در مقابل برخی قائل به اهمیت کوچک یا بزرگ بودن دولت نیستند و معتقدند «کارآمدی و بهره وری» مستقل از سایز دولت، باید مد نظر باشد.
آیا دولت روحانی کوچک‌تر و چابک‌تر شد؟
فارغ از درستی یا نادرستی ایده «دولت کوچک‌تر؛ کارآمدتر» و اختلاف نظر تئوریک موجود میان اقتصاددانان، پرسش این است که آیا کمتر از یک سال مانده به پایان دولت حسن روحانی، آنگونه که رئیس دولت وعده کرده بود «دولت کوچک و چابک‌تر» شد؟ در پاسخ به این پرسش نگاهی داریم به چند شاخص عمده:
۱- هزینه‌های دولت
حجم بودجه سالانه که به امور هزینه‌ای (جاری) اختصاص می‌یابد، مهم‌ترین شاخص در برآورد حجم دولت است. وقتی هزینه‌های دولت پایین باشد دولت می‌تواند بخش بیشتری از بودجه را صرف امور عمرانی- توسعه‌ای و هرچه هزینه‌های دولت بیشتر باشد، یعنی بودجه کمتری به عمران و آبادانی تخصیص می‌یابد. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس که در بهمن ۱۳۹۸ منتشر شد، طی سال‌های ۷۶ تا ۹۸ نسبت عملکرد اعتبارات عمرانی به اعتبارات هزینه‌ای به رغم نوسانی بودن در مجموع سیر نزولی داشته، به نحوی که به تدریج از ۴۵ درصد در سال ۷۶ به حدود ۱۴ درصد در سال ۹۸ رسیده است. این امر به این معنا است که به تدریج سهم عمده‌ای از منابع بودجه عمومی، دولت صرف امور هزینه‌ای شده و سهم اعتبارات عمرانی کاهش یافته است.
علی لاریجانی ۱۶ اسفند ۱۳۹۶ نسبت بودجه جاری به عمرانی را ۹۰ به ۱۰ خوانده و می‌گوید: «هم اکنون ۹۰ درصد بودجه کشور صرف هزینه‌های جاری می‌شود و تنها ۱۰ درصد این بودجه به پروژه‌های عمرانی اختصاص پیدا می‌کند. ساختار اداری کشور فربه شده و بزرگ‌تر کردن این ساختار به صلاح کشور نیست.» آقازاده استاندار استان مرکزی نیز دو سال بعد در سال ۱۳۹۸ همین ادعا را دارد و می‌گوید: «۹۰ درصد بودجه کل کشور برای حقوق و هزینه‌های جاری صرف می‌شود و به همین خاطر دیگر دولت ظرفیت استخدام نفرات بیشتر را ندارد.» ادعاهایی که نشان می‌دهد دولت نه تنها در این سال‌ها کوچک‌تر نشده بلکه در فربگی به حدی رسیده که امکان افزودن بر بودجه‌های هزینه‌ای وجود ندارد. با این حال سعید مسگری کارشناس اقتصادی معتقد است دولت امکان صرفه جویی در هزینه‌ها و کاهش بودجه‌های اجرایی و هزینه‌ای را ندارد. او در تبیین دیدگاه خود می‌گوید: «سهم اصلی هزینه‌های دولت به هزینه‌های جاری اختصاص دارد، به طوری که در ۱۷ سال اخیر به طور میانگین ۷۶ درصد کل پرداخت‌های دولت برای هزینه‌های جاری بوده است. ۱۷.۷ درصد از مخارج دولت نیز برای طرح‌های عمرانی صورت گرفته و تنها ۶.۲ درصد به تملک دارایی‌های مالی اختصاص داشته است. بنابراین بخش عمده منابع دولت صرف هزینه‌های جاری و کشورداری می‌شود و بودجه اندکی برای طرح‌های عمرانی که می‌تواند کارکرد توسعه‌ای داشته باشد باقی می‌ماند. با توجه به سهم پایین بودجه عمرانی از هزینه‌های دولت و همچنین پرداخت بخشی از آن از طریق اوراق بدهی به نظر می‌رسد امکان صرفه‌جویی و تغییرات قابل توجه در این هزینه وجود ندارد. کاهش این هزینه همچنین می‌تواند بر تولید ناخالص داخلی کشور نیز اثر سوئی داشته باشد و باعث کاهش رشد اقتصادی گردد.»
به باور سعید مسگری، بودجه جاری اصلی‌ترین بخش پرداخت‌های دولت است که همزمان با افزایش سطح عمومی قیمت‌ها و گسترش وظایف دولت رو به افزایش نهاده است. بر اساس یک دسته‌بندی مرسوم در بودجه نویسی، هزینه‌های جاری در هفت فصل کلی دسته‌بندی می‌شوند. اما سهم این فصل‌ها از کل بودجه جاری بسیار با یکدیگر متفاوت است، به طوری که در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ تنها دو فصل جبران خدمات کارکنان و رفاه اجتماعی ۶۵ درصد بودجه جاری دستگاه‌های دولتی را تشکیل داده‌اند. این دو فصل که مربوط به پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولت و همچنین برخی از برنامه‌های رفاهی هستند، همه ساله بر مقدار آنها افزوده می‌شود؛ بنابراین در ساختار فعلی امکان صرفه‌جویی در آنها وجود ندارد.
۲- تعداد کارکنان دولت
کاهش سالانه ۲۰ درصد کارکنان دولت، یک تکلیف قانونی است که از برنامه چهارم توسعه در برنامه کلی کشور قرار گرفته ولی به نظر می‌رسد دولت‌ها نه تنها به این تکلیف قانونی عمل نکرده‌اند بلکه به نظر می‌رسد برای کنترل نرخ بیکاری مجبور به چشم پوشی بر این قانون هستند. عبدالرضا مصری نایب رئیس مجلس دهم در سال ۱۳۹۸ با ادعای وجود ۴ میلیون کارمند دولتی، گفته بود: «ما چهار میلیون کارمند داریم و مجبوریم عمده بودجه کشور را صرف حقوق و دستمزد این افراد کنیم.» مصری که خود در دولت احمدی نژاد وزیر رفاه اجتماعی بود، توضیح نداده که در دولت احمدی نژاد دولت چند کارمند داشته است. باشگاه خبرنگاران جوان به نقل از مرکز آمار ایران مدعی افزایش ناچیز تعداد کارکنان دولت در دوره روحانی به نسبت دوره احمدی نژاد شده و نوشته: «براساس سالنامه آماری سال ١٣٩٥، کارمندان دولت تابع قانون خدمات کشوری و قانون کار، در مجموع ٢میلیون و ٣٤١هزار و ٧٢٦ نفر هستند که نسبت به سال ١٣٨٠حدود شش در هزار رشد داشته‌اند، میتوان گفت تغییر محسوسی نسبت به تعداد کارکنان سال ١٣٨٠ یعنی ٢میلیون و ٣٢٨هزار و ٦٣٥ نفر ندارند.»
۳- ادغام نهادهای دولتی
ادغام نهادهای دولتی در هم اگرچه تاثیر چندانی در کاهش هزینه‌ها و کاهش پرسنل دولت ندارد ولی می‌تواند نشانه‌ای برای کم کردن تصدی‌های دولتی بر اموری باشد که قابل واگذاری به بخش خصوصی یا به عبارتی برون سپاری باشد. دولت حسن روحانی نه تنها از مجموعه نهادها و دستگاه‌های دولتی، نهادی را با ادغام کاهش نداد بلکه یک وزارتخانه جدید به نام وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی تشکیل و تلاش ناکامی برای تاسیس وزارت بازرگانی داشت.
۴- واگذاری شرکت‌های دولتی
بیشترین تلاش دولت برای کوچک سازی نه در حوزه کاهش هزینه‌ها و کاهش کارمندان بلکه در واگذاری شرکت‌های دولتی بوده است. به آغاز خصوصی سازی در ایران، دولت‌ها علاقه‌ای به فروش شرکت‌ها و واگذاری آنها داشته‌اند که البته اینجا این پرسش مطرح است که هدف اصلی دولت کوچک و چابک سازی دولت است یا دولت چشم به کسب درآمد آسان از فروش شرکت‌های خود دارد. فارغ از اهداف واقعی دولت در فروش شرکت‌هایش، آمارها نشان می‌دهد که دولت روحانی در واگذاری شرکت‌ها به رغم صدور دستور واگذاری تمام شرکت‌های سازمان تامین اجتماعی (شستا) باز به رکورد دولت احمدی نژاد نرسید. سایت الف در گزارشی به مقایسه تلاش دولت‌ها برای خصوصی سازی پرداخته و می‌نویسد: «بررسی آماری عملکرد سازمان خصوصی‌سازی ایران نشان می‌دهد دولت احمدی‌نژاد با واگذاری بیش از ۱۰۲ هزار و ۶۴۴ میلیارد تومان سهام شرکت‌های دولتی، رکورددار خصوصی‌سازی در ایران است. یکی از دلایل توسعه چشمگیر خصوصی‌سازی در دولت احمدی‌نژاد، با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی است. همچنین واگذاری شرکت‌های بزرگ در قالب سهام عدالت یکی دیگر از دلایل رکوردداری دولت احمدی‌نژاد در خصوصی‌سازی است، به‌طوری که ۲۷ درصد از حجم واگذاری‌های این دوره مربوط به سهام عدالت است. حجم بالای واگذاری‌ها در قالب رد دیون به بخش عمومی و شبه‌دولتی‌ها (خصولتی‌ها) یکی از مهم‌ترین انتقادها به خصوصی‌سازی دوره دولت احمدی‌نژاد است.»
حجم دولت در دوره حسن روحانی کوچک‌تر نشد چرا که نه بودجه‌های هزینه‌ای (جاری) کاهش یافت، نه تعداد کارکنان کاهش یافت و نه حتی واگذاری شرکت‌ها توانست باری از دوش دولت بر دارد.
آیا دولت روحانی کارآمدتر بود؟
فارغ از وعده‌های متعددی که حسن روحانی در حوزه کسب و کار، مهار و تک رقمی کردن تورم، جذب سرمایه گذاری خارجی، کنترل میزان نقدینگی، تقویت ارزش پول ملی، کاهش بیکاری و … که تحقق هر کدام می‌توانست نشانه‌ای از کارآمدی دولت باشد، حسن روحانی برای بالاتر بردن کارآمدی دولت به طور مشخص ۷ وعده داد:
دولت روحانی با گذشت ۷ سال از عمر دو دولت اش، هنوز موفق به تحقق این وعده‌ها نشده و هیچ کدام از این اتفاقات که می‌توانست نشانه‌ای بر کارآمدتر شدن دولت روحانی باشد، روی نداد. حسن روحانی نه تنها موفق به کارآمدتر کردن دولت نشد بلکه دولت را با یک چالش مهم روبرو ساخت که حداقل در دولت‌های قبلی تا این حد مشهود نبود: «دخالت قوای مقننه و قضاییه در امور اجرایی و تضعیف دولت».
برخلاف محمود احمدی نژاد که به احدی اجازه نمی‌داد در حوزه امور اجرایی دخالت کند، در دولت حسن روحانی، دست درازی قوای دیگر به ویژه قوه قضاییه در امور اجرایی به امری عادی تبدیل شده است. ابراهیم رئیسی رقیب انتخاباتی حسن روحانی، با تصدی قوه قضاییه مداوم در خصوص مسائل اجرایی اظهار نظر کرده و حتی دخالت مستقیم در امور بانکی، خصوصی سازی و تولید دارد و محمدباقر قالیباف در قامت ریاست مجلس به جای حل چالش‌های قانونگذاری و نظارت در ایران، مداوم طرح‌ها و برنامه‌های اقتصادی و اجرایی ارائه می‌کند.
در تضعیف نهاد دولت در نظام تصمیم گیری و ساختار سیاست گذاری، سیاست‌های حسن روحانی تاثیر گذار بوده است. حسن روحانی برای دور زدن مجلس و پیشبرد برنامه‌های خود، خواستار اختیار بیشتر از رهبر ایران شد و رهبری نیز با تشکیل «شورای عالی هماهنگی سران قوا در امور اقتصادی» را صادر کرد. اگرچه ریاست این شورا به رئیس‌جمهور سپرده شد ولی حضور روسای قوای مقننه و قضاییه و معاونین آنها و روسای کمیسیون‌های اقتصادی و برنامه و بودجه مجلس در این شورا سبب شد تا در عمل پای قوای دیگر به امور اجرایی بیشتر باز شود و حتی مانع دولت در پیشبرد برنامه‌هایش از جمله فروش نفت به خریداران داخلی شود.
تعداد مراکز تصمیم گیری- دولت موازی
یکی از چالش‌های دولت در طول ۴ دهه گذشته همواره وجود مراکز متعدد تصمیم گیری و وجود دولت موازی یا دولت در سایه تحت کنترل نیروهای نظامی و بیت رهبری بوده است. دولت حسن روحانی نه تنها در طول هفت سال گذشته جهت خلع ید این نهادها عمل نکرد، بلکه با اختصاص بودجه به این نهادها برای پیشبرد برنامه‌هایی که ذاتا وظیفه دولت است مثل «فقر زدایی» به اقدامات آنها مشروعیت بخشید.
«ستاد اجرایی فرمان امام»، «سپاه پاسداران انقلاب اسلامی»، «کمیته امداد امام خمینی» از جمله نهادهای غیردولتی هستند که در امر فقرزدایی از بودجه دولتی ارتزاق می‌کنند.
تداوم معافیت مالیاتی نهادهای انقلاب اسلامی در سال آخر دولت حسن روحانی، نشان می‌دهد که دولت روحانی در حل این مساله نیز ناتوان مانده است. مساله‌ای که از دغدغه‌های حسن روحانی بود و بارها بر این نکته تاکید کرد که «همه نهادها باید مالیات پرداخت کنند» اما در عمل موفق به تحقق این ایده نشد.
مداخله دولت در اقتصاد و رابطه آن با کارآمدی
آیا قطع مداخله دولت در اقتصاد و یا به عبارتی کوچک سازی دولت، کارآمدی را افزایش می‌دهد؟ هادی کحال زاده دانش آموخته اقتصاد و پژوهشگر دانشگاه براندایس آمریکا در پاسخ به این پرسش، به «روحانی سنج» می‌گوید: « کاهش مداخله دولت در اقتصاد و دولت را بخشی از مشکل اقتصاد دانستن» یک پیش فرض در نگاه اقتصاددان متعارف است که دولت کوچک را یکی از لوازم اصلی کارآمدی اقتصادی می‌دانند هرچند تجربه کرونا و تجربه بحران‌های پیش از آن، نشان داد که تمرکز اصلی باید روی کیفیت حکمرانی، توانمندی و نوع حضور دولت در اقتصاد باشد تا اندازه آن.
او می‌افزاید: کرونا نشان داد که دولت‌هایی که مداخله موثر و کارآمد در اقتصاد دارند مثل دولت آلمان، در مواجه با چنین بحرانی، اقتصاد آنها تاب آوری بیشتری دارد تا دولتی مثل دولت آمریکا.
به باور هادی کحال زاده، در شرایط بحرانی، حتی در دولت‌های کوچک، دست‌ها به سوی دولت دراز می‌شود تا با مداخله در اقتصاد و با افزایش مخارج خود و یا استقراض از درآمدهای آینده، اقتصاد را از رکود خارج سازد. او معتقد است دولت حسن روحانی شاید به دلیل باور به اینکه «دولت خود مشکل است نه بخشی از راه حل» راهبرد و برنامه موثری برای افزایش کیفیت حکمرانی نداشت. منظور از کیفیت حکمرانی اقلی از توانایی نهاد دولت و حاکمیت در داشتن راه حل برای بحران‌ها و توانایی در شناخت نیازها و پاسخ مناسب به آنهاست که ما متاسفانه شواهد مختلفی از عدم تمایل یا عدم توجه به این مهم در طی دو دولت احمدی نژاد و روحانی داریم.
چه عواملی سبب شد که دولت روحانی نتواند چالش کارآمدی در نظام دولتی ایران را مرتفع و یا کمرنگ سازد؟ کحال زاده در پاسخ می‌گوید: مشکل اول باور تعریف روسای جمهور از مفهوم دولت کوچک است و ایمان به اینکه دولت بخشی از مشکل است نه بخشی از راه حل. در تعریف از دولت کوچک هم صرفا تمرکز بر واگذاری شرکت‌های دولتی آنهم در ساختار رانتی و فساد اقتصادی ایران است نه توجه به افزایش بهره وری و توان اجرایی، توان تحلیلی و کارشناسی و توان نظارتی نهاد دولت. شما دیدید آقای احمدی نژاد ۳۲ برابر کل دو دولت هاشمی و خاتمی، شرکت دولتی واگذار کرد ولی همزمان در طول دوره ایشان حجم دولت ۴ برابر شد یا تاکید آقای روحانی به اینکه شستا باید همه ی شرکت‌های خود را ولو زیر قیمت یا پایین‌تر از ارزش واقعی، واگذار کند و برود، عوض اینکه به دنبال افزایش بهره وری دولت، توسعه ی دولت الکترونیک و یا کاهش هزینه‌های غیرضروری دولت باشند. شما انتخاب وزرای ایشان خصوصا در دوره ی دوم و یا نوع رابطه ی آقای روحانی با هیات دولت خود و نوعی رهاشدگی دولت و یا تسلط عجیب آقای نوبخت و واعظی را در شکل دهی کابینه ببینید. در چنین شرایطی نمی‌شود انتظار افزایش کارآمدی از دولت داشت.
او معتقد است اگر از سطح بالاتری نگاه کنیم حاکمیت دوگانه یا چندگانه ی که ما داریم و تعدد مراکز تصمیم گیری و عدم شفافیت و ابهامی که در قانون اساسی، در مورد این تعدد مراکز تصمیم گیری وجود دارد علت العلل ناکارآمدی دولت است. به علاوه تلاش‌هایی از ابتدا هم وجود داشته که نهاد دولت را ضعیف‌تر و ناتوان‌تر کند برای تغییر توازن قوا به نفع نهادهای انتصابی، خروجی چنین شرایطی افزایش فساد و ناتوانی دولت شده است. طی ۱۵ سال گذشته، تعدد مراکز تصمیم گیری و وجود نهادهای موازی، کار را به جایی رسانده که دولت دیگر قادر به تشخیص مشکلات و ارائه راه حل نیست؛ دولت توان اجرایی را از دست داده و نه تنها قادر به مداخله در بحران‌ها و ارائه راه حل نیست بلکه خودش عامل ایجاد بحران شده است. مساله ی تعیین نرخ بنزین و یا ناتوانی در رسیدن به جمع بندی در مورد FATF یا اخیرا سر فروش نفت به مردم نمونه‌ها از صدها قفل شدگی سیاست گذاری است که کارآمدی دولت را از بین برده و ناکارآمدی در اقتصاد را نیز افزایش داده است.
بررسی‌های روحانی سنج نشان می‌دهد، دولت حسن روحانی نه تنها در کاهش فربگی دولت نتوانست به موفقیتی دست یابد بلکه بودجه‌های هزینه‌ای را افزایش، بودجه‌های عمرانی را کاهش داد. وضعیت اقتصادی کشور و بحران‌هایی که جامعه ایران را تهدید می‌کند نشان می‌دهد دولت روحانی نه کارآمدتر از دولت‌های قبلی بود و نه چابک‌تر شد بلکه بر چالش‌ها و بحران‌ها افزود و به عبارتی میتوان گفت دولت امروز خود به یک بحران جدی تبدیل شده است.
