آیا وابستگی بودجه به نفت به ۳۰درصد کاهش یافته است؟

اسحاق جهانگیری معاون اول رئیس جمهوری روز سه شنبه ۲۴ اردیبهشت ۹۸ در جلسه شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری، گفته وابستگی بودجه کشور به درآمدهای نفتی به ۳۰ درصد رسیده است:

«خوشبختانه با تلاش‌هایی که طی سال‌های اخیر صورت گرفته میزان وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی تا حد زیادی کاهش یافته. اگر زمانی بودجه دولت ۸۰ تا ۹۰ درصد به نفت وابسته بود، این وابستگی امروز به ۳۰ درصد رسیده و این یعنی اگر در بخش هزینه‌ها در دستگاه‌های اجرایی صرفه‌جویی شود، منابع بیشتری می‌تواند در قالب بودجه مورد استفاده قرار گیرد و در مسیر توسعه کشور استفاده شود».

در این گزارش می‌کوشیم به این پرسش پاسخ دهیم که «آیا وابستگی بودجه کشور به نفت به ۳۰ درصد رسیده است»؟

تکلیف قانون برنامه توسعه به کاهش وابستگی بودجه عمومی به نفت

کاهش وابستگی بودجه عمومی کشور به درآمدهای نفتی، سال‌ها است در قانون برنامه‌های توسعه به صورت یک تکلیف برای دولت درآمده است.

بر اساس قانون برنامه ششم توسعه که در حال حاضر مبنای نظام بودجه‌ریزی است، میزان وابستگی بودجه عمومی به نفت باید تا سال ۱۴۰۰ به ۲۰ درصد کاهش یابد. مطابق سند چشم‌انداز ۲۰ ساله تا سال ۱۴۰۴ وابستگی بودجه عمومی به نفت به صفر برسد و سالانه پنج درصد کاهش وابستگی پیش بینی شده است.

طبق قانون برنامه ششم که در اسفند سال ۱۳۹۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، وابستگی بودجه عمومی در سال ۱۳۹۸ باید به ۲۵ درصد می‌رسید، اما بازگشت تحریم‌ها و افزایش شدید تورم در کشور، دولت را وادار کرد که در قانون بودجه سال ۹۸ سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی را ( ۲۰ درصد) کاهش و میزان برداشت از صندوق را افزایش دهد. بطوریکه به یکباره در سال ۹۸ نه تنها میزان وابستگی بودجه عمومی به نفت به نسبت سال ۹۷ کاهش پیدا نکرد بلکه افزایش نیز یافت.

وابستگی بودجه عمومی به درآمدهای نفت در سال ۱۳۹۸

در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، روی ۱۴۲ هزار و ۵۳۸ میلیارد تومان منابع نفتی حساب شده است. این رقم دقیقا معادل ۲۹/۷۸ درصد کل منابع بودجه پیشنهادی دولت (۴۷۸ هزار ۶۲۶ میلیارد تومان) برای سال جاری است.

در قانون مصوب بودجه ۱۳۹۸ این بخش از منابع تغییری نکرده‌ است، اما یک ردیف به ارزش ۹هزار  ۶۹۵ میلیارد تومان با عنوان «تحویل نفت خام به اشخاص حقیقی و حقوقی بر اساس قیمت بورس انرژی یا قیمت منطقه‌ای» با شماره ۲۱۰۱۱۳ به قانون اضافه شده است. با این حساب مجموع درآمدهای نفتی به ۱۵۲ هزار ۲۳۳ میلیارد تومان رسیده است. این عدد حدود ۲۹/۲۷ درصد کل منابع بودجه مصوب ( ۵۲۰ هزار میلیارد تومان) است.

این اعداد و ارقام نزدیک به عدد ۳۰ درصدی اعلام شده از سوی آقای جهانگیری است، اما وابستگی بودجه به نفت تنها محدود به منابع مستقیم نفتی نیست.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارش تحلیلی «بخش نفت» در لایحه بودجه ۱۳۹۸، میزان وابستگی نفتی لایحه بودجه امسال را بیش از ۴۰درصد محاسبه کرده است.

بر اساس این گزارش ارزش کل صادرات نفت خام و فروش داخلی میعانات گازی در لایحه بودجه ۳۳/۰۲ میلیارد دلار برآورد شده است. ارزش خالص صادرات گاز ۳/۴۵ میلیارد دلار در نظر گرفته شده است. بعد از کسر سهم ۱۴/۵درصدی شرکت نفت و گاز و همین‌طور سهم ۲۰درصدی صندوق توسعه ملی، کل منابع بودجه عمومی دولت از منابع نفتی در لایحه ۲۴/۴ میلیارد دلار معادل ۱۴۲ هزار و ۵۳۸ میلیارد تومان برآورد شده است.

اما طبق بند «ب» ماده واحده، یکی از محل‌های تأمین منابع اعتبارات این بند، ۴۰ هزار میلیارد تومان منابع صندوق توسعه ملی یا همان سقف دوم بودجه است. با فرض اضافه کردن سقف دوم، درآمد منابع نفتی در لایحه بودجه ۱۳۹۸ به بیش از ۱۸۲ هزار میلیارد تومان می‌رسد. اگر این عدد را به کل منابع عمومی لایحه بودجه تقسیم کنیم این نسبت به ۳۸درصد افزایش پیدا می‌کند.

جدول زیر خلاصه محاسبات مرکز پژوهش‌ها را نشان می‌دهد. در این محاسبات منابع عمومی بودجه بدون در نظر گرفتن درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها محاسبه شده‌ و وابستگی نفتی بودجه ۴۰/۸ محاسبه شده است.

سهم درآمدهای مالیاتی در تامین بودجه عمومی

کاهش وابستگی بودجه عمومی به نفت با افزایش وابستگی بودجه عمومی به مالیات معنا می‌یابد یعنی مالیات به عنوان بودجه جایگزین باید کاهش وابستگی به نفت را جبران کند اما آیا سهم درآمدهای مالیاتی در تامین بودجه عمومی افزایش یافته است؟ مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری در گزارشی تحت عنوان «شفافیت در نظام مالیاتی ایران» در این خصوص می‌نویسد:

«در لایحه سال ۱۳۹۸ سهم مالیات از منابع عمومی دولت حدوداً ۳۸ درصد تعیین شده است و نسبت به رقم سال ۱۳۹۷ حدود ۸ درصد رشد داشته است. البته اگر تورم را لحاظ کنیم درآمدهای مالیاتی سال ۱۳۹۸ بیش از ۲۰ درصد نسبت به مالیات سال ۱۳۹۷ کاهش داشته است. سهم درآمدهای مالیاتی از درآمدهای عمومی در سالهای اخیر تقریباً ثابت بوده است. درحالیکه بر اساس اسناد بالا دستی و قانون برنامه ششم توسعه این سهم بنا بود افزایش پیدا کند».

بنابراین وقتی سهم درآمد مالیاتی از درآمد عمومی ثابت است نمی‌تواند میزان وابستگی به بودجه نفت کاهش یافته باشد بلکه دولت با برداشت از صندوق توسعه ملی، بخشی از هزینه‌ها را تامین می‌کند یعنی وابستگی به نفت را کاهش نمی‌دهد. در واقع دولت برای کاهش وابستگی به نفت، طبق برنامه ششم توسعه، مکلف شد در سال اول برنامه ۳۰ درصد از درآمد نفتی را به صندوق توسعه ملی واریز و در هر سال دو واحد درصد به آن اضافه کند تا این پول در جهت توسعه مولد استفاده شود اما دولت عملا جهت حل مشکلات روزمره یا مشکلات ناشی از حوادث مترقبه استفاده می‌کند. ضمن اینکه در سال ۹۸ نه تنها سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی را افزایش نداد بلکه سهم آن را به ۲۰ درصد کاهش داد ضمن اینکه بخشی از کاهش بودجه دفاعی کشور را از محل صندوق توسعه ملی جبران کرد یعنی عملا تمام سهم صندوق توسعه ملی را به بودجه عمومی بازگرداند تا وابستگی به نفت در سال ۹۸ نه تنها به نسبت سال ۹۷ کاهش نیافت بلکه افزایش نیز یافت.

جمع بندی

اسحاق جهانگیری معاون اول رئیس جمهور روز سه شنبه ۲۴ اردیبهشت ۹۸ در جلسه شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری، مدعی شده که وابستگی بودجه کشور به درآمدهای نفتی به ۳۰ درصد رسیده و گفته: «خوشبختانه با تلاش‌هایی که طی سالهای اخیر صورت گرفته میزان وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی تا حد زیادی کاهش یافته و اگر زمانی بودجه دولت ۸۰ تا ۹۰ درصد به نفت وابسته بود، این وابستگی امروز به ۳۰ درصد رسیده است».

این ادعا را بررسی کردیم و به نتایج زیر رسیدیم:

۱- دولت طبق قانون برنامه ششم توسعه و سند چشم انداز ۲۰ ساله، مکلف است که تا سال ۱۴۰۰ وابستگی به نفت را به ۲۰ درصد و تا سال ۱۴۰۴ به صفر برساند.

۲- سهم نفت از کل منابع بودجه عمومی ۱۳۹۸ ظاهرا ۳۰درصد است به شرط آنکه یکی منابع مهم درآمدی بودجه امسال را از قلم بیندازیم. در بودجه ۹۸ با توجه به شرایط خاص اقتصادی امسال قرار شد دولت نیمی از سهم صندوق توسعه ملی از فروش نفت را -۴۰ هزار میلیارد تومان به حساب منابع عمومی واریز کند. بنابراین سهم واقعی نفت نه ۳۰ درصد بلکه بیش از ۳۸ درصد است.

۳- محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس هم نشان می‌دهد وابستگی بودجه عمومی به نفت با در نظر گرفتن میزان برداشتی دولت از صندوق توسعه ملی، از ۳۳/۳ درصد در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ به ۴۰/۸ درصد در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ افزایش یافته است. در این محاسبات منابع درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها در نظر گرفته نشده‌اند.

۴- از سوی دیگر تحقیقات مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری نشان می‌دهد، سهم درآمدهای مالیاتی از درآمدهای عمومی در سال‌های اخیر تقریباً ثابت مانده، بنابراین با ثابت ماندن سهم درآمدهای مالیاتی، سهم نفت نمی‌تواند کاهش چشمگیر یافته باشد چرا که فرض این است که کاهش وابستگی به نفت باید با افزایش سهم درآمدهای مالیاتی جبران شود.

با این اوصاف به نظر می‌رسد معاون اول رئیس‌جمهوری ایران در ارزیابی وابستگی بودجه عمومی به نفت، چیزی بین ۸ تا ده درصد منابع نفتی بودجه امسال را از قلم انداخته است. از این رو این ادعای اسحاق جهانگیری که وابستگی بودجه به نفت تا ۳۰ درصد کاهش داشته، نادرست و مغایر با واقعیت است.