تقدیم منشور حقوق شهروندی به صورت لایحه به مجلس
تقدیم منشور حقوق شهروندی به صورت لایحه به مجلس
گاهشمار وعده
-
منشور حقوق شهروندی ایران فهرستی ۱۲۰ ماده‌ای مستند بر قانون اساسی ایران از مهمترین حقوق شهروندی ایرانیان در نظام حقوقی این کشور است که در ۲۹ آذر ۱۳۹۵/ ۱۹ دسامبر ۲۰۱۶ از سوی ريیس‌جمهور حسن روحانی امضا شد تا سیاست‌ها و برنامه‌های دولت برای پیشبرد حقوق شهروندی پیگیری شود.
«تقدیم منشور حقوق شهروندی به صورت لایحه به مجلس» قولی بود که حسن روحانی در آستانه انتخابات یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی به مردم داده بود، اما نهایتا پیشرفت این وعده از رونمایی از منشور فراتر نرفت.
پیش‌نویس منشور حقوق شهروندی شامگاه سه شنبه پنجم آذر ماه ۹۲ و همزمان با ارائه گزارش عملکرد ۱۰۰ روزه دولت تدبیر و امید منتشر شد.
معاونت حقوقی پیش‌نویس این منشور را برای دریافت نظرها، انتقادها و پیشنهادهای مردمی و کارشناسی به مدت دو ماه در معرض افکار عمومی قرار داد تا پس از دریافت بازخوردها و اعمال نظرهای رسیده آن را مورد بازبینی قرار دهد و متن نهایی را به رییس‌جمهوری تقدیم کند؛ با اعمال نظر کارشناسان و حقوقدانان و تغییر و تعدیل منشور حقوق شهروندی، این منشور سرانجام ۲۹ آذر ۹۵ با حضور مسئولان سه قوه و اساتید علم حقوق در سالن اجلاس سران رونمایی شد.در متن مقدمه این منشور آمده است که منشور با هدف استیفا و ارتقای حقوق شهروندی و به منظور تدوین برنامه و خط مشی دولت، موضوع اصل ۱۳۴ قانون اساسی، تنظیم شده است.
در ادامه این متن می‌خوانیم: «منشور شامل مجموعه‌ای از حقوق شهروندی است که یا در منابع نظام حقوقی ایران شناسایی‌شده‌اند یا دولت برای شناسایی، ایجاد، تحقق و اجرای آن‌ها از طریق اصلاح و توسعه نظام حقوقی و تدوین و پیگیری تصویب لوایح قانونی یا هرگونه تدبیر یا اقدام قانونی لازم تلاش جدی و فراگیر خود را معمول خواهد داشت.»
حسن روحانی آذرماه ۹۵ در آیین رونمایی از منشور حقوق شهروندی گفت که تهیه این منشور از وعده‌های او به مردم بوده که در ۱۰۰ روز اول ریاست‌جمهوری خود تدوین آن را آغاز کرد و سرانجام پس از سه سال آماده رونمایی شد.
در حالی که مصطفی کواکبیان نماینده مردم تهران در مجلس در روزهای ابتدایی دی ماه ۹۵ از دولت خواسته بود تا منشور حقوق شهروندی را به صورت لایحه به مجلس ارائه کند تا جنبه قانون پیدا کند، روزنامه ایران در همان روزها خبر از فرستادن منشور حقوق شهروندی به مجلس شورای اسلامی را داد.
حسن روحانی ۶ روز بعد از امضای این منشور با اشاره به اینکه حقوق شهروندی در بخش اجرایی کشور تضمین دارد و پس از ابلاغ، همه دستگاه‌ها موظف به اجرا هستند، گفته بود: «مواردی هم در ادامه به صورت لایحه برای تصویب قانونی به مجلس فرستاده خواهد شد.»
حسینعلی امیری، معاون پارلمانی رئیس جمهوری نیز خبر داد که با دستور حسن روحانی، بخش‌های مختلف قوه مجریه مکلف شده‌اند «در حوزه مسئولیت خود برای جامعه هدف لایحه مرتبط با حقوق شهروندی را تهیه و تدوین کنند که این فعالیت نیز از امروز شروع شده است.» در همان روزها در مجلس هم محمدرضا عارف، رئیس فراکسیون امید اعلام کرد: «آماده تبدیل منشور حقوق شهروندی به قانون هستیم.»در ادامه ۵۰ نماینده مجلس ایران برای پیگیری مسائل مربوط به حقوق اقوام، اقلیت‌های مذهبی، زنان، کودکان، کارکنان رسانه‌ها و فعالان سیاسی، فراکسیون «حقوق شهروندی» تشکیل داده‌اند. عبدالکریم حسین‌زاده، رئیس این فراکسیون روز شنبه ۱۳ آبان، در گفت‌وگو با خبرگزاری ایسنا خبر داد که انتخابات هیئت رئیسه این فراکسیون نیز برگزار شده است.
بر اساس این گزارش، قاسم میرزایی‌نکو و فاطمه سعیدی، به عنوان نایب رئیسان، پروانه سلحشوری و محمد کاظمی به عنوان دبیران و بهرام پارسایی به عنوان سخنگوی این فراکسیون انتخاب شده‌اند. همچنین محمد جواد فتحی، رضا انصاری و محمد نعیم امینی فرد و جمع دیگری از نمایندگان هم به عضویت این فراکسیون درآمدند. این برای نخستین بار بود که فراکسیونی با عنوان «حقوق شهروندی» در مجلس ایران تشکیل شد.
پس از تشکیل این فراکسیون عبدالکریم حسین‌زاده رئیس فراکسیون حقوق شهروندی گفته بود: «ما نمایندگان مجلس به منظور عملیاتی سازی منشور حقوق شهروندی و تحقق مطالبات ملت، اقدام به تشکیل فراکسیون حقوق شهروندی کردیم تا از این رهگذر ضمن اعمال ابزار نظارتی خود، در صورت لزوم اقدامات تقنینی لازم را نیز انجام دهیم. حقوق شهروندی، وظایف شهروندی، ارتباط حاکمیت با مردم و مردم با حاکمیت، وظایف و مسئولیت‌های هر یک از اینها در قبال هم، ظرفیتهای قانون اساسی خصوصا در فصل سوم، همه و همه مواردی هستند که می‌باید مجلس با نگاهی دقیق در راستای وظیفه نظارتی و تقنینی خود نسبت به آن اقدام کند. »
فراکسیون تشکیل شد اما در عمل اتفاق خاصی نیفتاد از همین رو در طی سال های گذشته برخی منتقدان به دولت، منشور حقوق شهروندی را حرکتی تبلیغاتی و انتخاباتی از سوی رییس‌جمهوری عنوان کردند اما لعیا جنیدی، معاون حقوقی رییس‌جمهور در گفت و گو با سایت معاونت حقوقی رئیس جمهور گفته است: « دولت در این خصوص با موانع زیادی رو به رو بوده است، اما با اهتمام جدی اجرای منشور حقوق شهروندی را در دستور کار قرار داده است و همانگونه که می‌بینید در آستانه یک‌سالگی این منشور، رییس‌جمهوری همه اعضای هیات دولت را ملزم به ارائه گزارش به مردم کرد. همانگونه که می‌بینید، دیگر انتخاباتی در پیش نیست و با این وجود آقای دکتر روحانی، در اولین اجلاس ملی گزارش پیشرفت‌ها و راهکارهای رفع موانع تحقق حقوق شهروندی، یکی از کلیدی‌ترین سخنرانی‌های خود را داشتند. گاهی یک جلسه کامل هیئت دولت را در این خصوص اختصاص می‌دهند و تاکید می‌کنند که از این مساله عدول نمی‌کنم و می‌بینید که دستگاه‌های اجرایی مکلف شدند که در اولین سالگرد منشور حقوق شهروندی بیایند و گزارش آن را در جمع مردم بدهند. سال دیگر هم حتماً این کار ادامه پیدا می‌کند. آقای رییس‌جمهور تاکید کردند که اگر سال دیگر سراغ مردم رفتم باید بتوانم بگویم این ۱۰ کار جدی را در این زمینه انجام دادم. بنابر این منصفانه نیست بگوییم صرفاً تبلیغاتی بوده است. برخی مشکلات ساختاری و ریشه‌ای کشور باعث شده که بسیاری از مسئولان با موانع زیادی برای اجرای اهداف و برنامه‌های خود رو به رو باشند و این مساله را نباید به حساب نبود اهتمام جدی از سوی مسئولان تلقی کرد.»
شهین‌دخت مولاوردی دستیار ویژه رییس‌جمهور در حقوق شهروندی نیز در اسفندماه سال ۹۶ در گفت و گویی که خبرگزاری ایسنا از او منتشر کرده، گفته است: «در پاسخ به عده‌ای که سوال می‌کنند منشور حقوق شهروندی چه زمانی قانونی می‌شود، باید گفت دولت تصمیم ندارد تمام مواد منشور را لایحه کند. اکثر قریب به اتفاق مواد منشور حقوق شهروندی در گذشته تصویب شده و قانون است، براساس نظر رییس‌جمهور اگر احساس ضرورت و نیاز به ارائه لایحه باشد، این کار را می‌کنیم و راه بسته نیست. در معاونت حقوقی رییس‌جمهوری ۱۹ عنوان لایحه شناسایی شده که قرار است ارائه شود. پیش‌نویس ۴ عنوان نیز به کمیسیون لوایح دولت ارسال شده تا در چهارچوب منشور و حق‌های مندرج در آن به تصویب خواهد رسید. چهار لایحه شفافیت اقتصادی، مدیریت تعارض منافع، مسئولیت مدنی مؤسسات عمومی و لایحه ایجاد نهاد ملی حقوق بشر و شهروندی در امور حقوق شهروندی به کمیسیون لوایح ارسال شده است».
این طور که مشخص است در طی سال های گذشته اتفاق خاصی درباره تصویب این لایحه‌ها رخ نداده است و همایون هاشمی عضو شورای سیاستگذاری دبیرخانه دائمی کنگره حقوق شهروندی، در شهریورماه ۹۸ در گفت‌وگو با خبرگزاری خانه‌ملت، در این باره گفته است: «منشور یک ابلاغیه است که رییس‌جمهور بر اساس نظامات اجرایی به دستگاه‌های اجرایی ارائه کرده است، شرایط اعتبار این منشور و تکلیف دستگاه‌ها و بخش‌های اجرایی هنوز محل ابهام و سوال است. در ایران سازمان‌های مردم نهاد ورود خوبی به این اصول کردند، کنگره دائمی حقوق شهروندی هم در بخش غیر دولتی فعالیت می‌کند، منشور که رییس‌جمهور رونمایی کرد خوب است اما در عرصه اجرا موفق نبوده است. مواد حقوق شهروندی باید به استانداری‌ها، فرمانداری‌ها و به ویژه به مسئولان کلان شهرها ابلاغ می‌شد. دولت برای تحقق حقوق شهروندی باید خلاءهای قانونی را بررسی کند، به نظر می‌رسد خلاء قانونی در این زمینه وجود دارد و دولت باید برای تبدیل منشور به قانون گام جدی بردارد. بر اساس بخش‌نامه و منشور حقوق شهروندی هماهنگی بین دستگاهی یکی از خلاء هاست که دولت برای رفع آن باید برنامه‌ریزی و منابع مورد نیاز در نظر گیرد. متاسفانه چون این منشور به قانون تبدیل نشده است، نمایندگان مجلس نمی‌تواند اظهارنظر دقیقی درباره تامین منابع آن کند. تا مادامی که این منشور به قانون تبدیل نشود، ما نمی‌توانیم در لایحه بودجه ردیفی برای آن در نظر بگیریم، مگر آنکه دولت در لایحه بودجه، برنامه اجرایی و ماموریت مشخص برای فعالیت‌های حقوق شهروندی مشخص کند و به همان میزان بودجه مورد نیاز پیشنهاد دهد.»
هاشمی می گوید: «حتی اگر منشور حقوق شهروندی تبدیل به قانون شود ممکن است در دولت‌های آینده بِلااجرا و مغفول بماند و ذائقه سیاسی دولت ها نیز این‌گونه بوده و مجلس به عنوان ناظر باید آن را پیگیری کند و این یک آسیب در کل کشور است.»
پس از این صحبت ها بالاخره در تاریخ ۱۰ خرداد ۹۹ رییس‌جمهور به معاون حقوقی خود ماموریت ویژه داده که زمینه پیشبرد لوایح مهم از جمله «لایحه تامین امنیت و منع خشونت علیه زنان»، «لایحه شفافیت و مدیریت تعارض منافع»، «لایحه نهاد ملی حقوق بشر و شهروندی» و «لایحه مسئولیت مدنی مؤسسات عمومی» را فراهم کند.
خبرگزاری ایسنا در گزارشی نوشته است: حجت الاسلام والمسلمین حسن روحانی به معاون حقوقی دستور داد که با همکاری معاونت امور زنان و وزارت دادگستری، ایرادات مطروحه توسط جامعه حقوقی و متخصصان مطالعات زنان در خصوص تغییرات اعمال شده در قوه قضاییه نسبت به لایحه تامین امنیت زنان در برابر خشونت را به دقت بررسی و با رفع نواقص و کاستی‌های این لایحه، شرایط تصویب یک قانون موثر و کارآمد در تامین امنیت زنان و منع خشونت را فراهم سازد.
رییس‌جمهور با تاکید بر اهمیت مسئولیت خود در زمینه اجرای قانون اساسی و حقوق شهروندی، از معاونت حقوقی خواست که تا پایان سال گزارش پایش اجرای قانون اساسی و حقوق شهروندی را تهیه کند.
او بر ضرورت پیشبرد لوایح اولویت‌دار دولت، رفع موانع احتمالی در مسیر تصویب و اجرایی شدن این لوایح را مورد تاکید قرار داد و گفت: با توجه به آغاز فعالیت مجلس جدید، باید با تلاش بیشتر و سرعت عمل لوایح مهم و اولویت‌دار که به مجلس ارسال شده با همکاری و تعامل با مجلس، تصویب و تبدیل به قانون و اجرا شود و مواردی که هنوز در دولت در حال بررسی است نیز با تسریع در فرایند کمیسیون‌های دولت برای تصویب به هیات دولت ارسال شود.
روحانی همچنین از معاون حقوقی خود خواست با انجام بررسی‌های دقیق و کارشناسانه و تامین نظر حقوقدانانِ صاحب نظر، موانع موجود در مورد لوایح مهمی که در دولت در حال بررسی است از جمله لایحه تامین امنیت زنان، تغییراتی که مورد ایراد حقوقدانان قرار گرفته را برطرف و فرایند کار نهایی گردد. در مورد لوایح ارسالی به مجلس نیز با انجام رایزنی‌های لازم و جلب نظر و همکاری نمایندگان مجلس شورای اسلامی با همکاری معاونت پارلمانی، زمینه تصویب هرچه سریعتر این لوایح مهم و ضروری برای جامعه فراهم شود.
حسن روحانی همچنین بر هماهنگی بیشتر و نظارت دقیق‌تر جهت پیشرفت دعاوی مهم بین‌المللی و داخلی تاکید کرد و گفت معاونت حقوقی با هماهنگ نمودن و همکاری کلیه دستگاه‌های مرتبط فرایند رسیدگی‌ها را رصد و اقدامات حقوقی لازم را اتخاذ کند.
در نهایت این طور که مشخص است تا امروز هنوز لایحهای از منشور حقوق شهروندی به مجلس ارائه نشده است و وضعیت وعده همچنان همان است که بود. روحانی‌سنج در آذر ۱۳۹۵ به اعتبار رونمایی از منشور حقوق شهروندی، وضعیت این وعده را به «تحقق ناقص» تغییر داده بود. این وضعیت همچنان ادامه دارد.
-
منشور حقوق شهروندی، در آخرین روزهای پاییز ۹۵، کمتر از ۶ ماه مانده به انتخابات ریاست جمهوری دوازدهم، به امضای حسن روحانی رسید. بسیاری از رسانه‌ها و افراد نزدیک به دولت، گفتند و نوشتند یکی دیگر از وعده‌های روحانی محقق شده. ما هم معتقدیم آقای روحانی به وعده خود عمل کرده اما به صورت ناقص!
حسن روحانی در تبلیغات انتخاباتی وعده داده بود منشور حقوق شهروندی را به صورت لایحه به مجلس ارائه می‌کند، اما سندی که به امضای ریاست جمهوری رسید، حتی به گفته دستیار ویژه رییس جمهور «فعلا» ضمانت اجرایی ندارد. خود روحانی نیز در سخنان خود در مراسم رونمایی این منشور قول داده «لوایح مورد نیاز در این زمینه را تدوین می‌کند و به مجلس خواهد فرستاد.»
با این همه بعید است روحانی و دستیارانش بتوانند منشور ارائه شده را طی ۵ ماه باقی‌مانده تا انتخابات آتی ریاست جمهوری به صورت لایحه آماده و تقدیم مجلس کنند. سندی که فرآیند نهایی شدن آن نزدیک به ۴ سال طول کشیده، چطور ممکن است ظرف ۴ ماه به صورت لایحه به مجلس تقدیم شود؟
آنچه در تهران از آن رونمایی شده «منشور حقوق شهروندی» و آنچه وعده داده شده «لایحه حقوق شهروندی» است که میان این دو فرق‌های اساسی وجود دارد.
طبق وعده‌های مکرر و صریح انتخاباتی حسن روحانی و مسئولین ستاد انتخاباتی‌اش، منشور حقوق شهروندی باید به صورت لایحه به مجلس ارائه می‌شد تا فرآیند تبدیل شدن به قانون را طی کند.
لایحه منشور حقوق شهروندی، در صورت ارائه به مجلس ابتدا در کمیسیون‌ها به طور مورد بررسی قرار می‌گرفت و اعضای کمیسیون‌ها بندها و موارد آن را به طور جزئی تصویب می‌کردند. سپس لایحه در صحن علنی به رای گذاشته می‌شد. در صورت تصویب نمایندگان، مصوبه برای تایید به شورای نگهبان ارجاع داده می‌شد تا در صورت تایید این شورا، تبدیل به قانون شود، قانونی که همه‌ی قوا، نهادهای حکومتی و شهروندان موظف به اجرای آن هستند.
اما سند منتشر شده تحت عنوان منشور حقوق شهروندی، هیچ تکلیف قانونی برای مجلس، قوه قضاییه و نهادهای زیر نظر رهبری ایجاد نمی‌کند. این سند حتی به تایید هیات وزیران هم نرسیده و برای دولت نیز ضمانت اجرایی ندارد. در واقع دولت نه‌تنها لایحهای به مجلس ارائه نکرده است، بلکه از تمام ظرفیتهای قانونی خود نیز بهره نبرده است.
پیشتر الهام امینزاده، دستیار ویژه رییس‌جمهور از تصویب منشور در هیات دولت به عنوان راه‌حلی میانه صحبت کرده بود تا دست‌کم «برای قوه مجریه الزام آور باشد».
انتشار منشور حقوق بشر با امضای رییس‌جمهور اگرچه آن را از حالت پیش‌نویس خارج کرده و به صورت یک سند رسمی در آورده است، ولی به لحاظ حقوقی ضمانت اجرایی برای هیچ شخص یا نهادی ندارد. این در حالی‌ست که قرار بود لایحه آن را آماده کنند و برای قانون شدن به مجلس بفرستند. با این اوصاف، وضعیت این وعده به حالت «تحقق ناقص» تغییر می‌کند.
اینجا هم می‌توانید در مورد درستی‌سنجی روحانی‌سنج از اظهارات اخیر الهام امینزاده بخوانید.
-
تدوین منشور حقوق شهروندی یکی از موضوعاتی بود که حسن روحانی و وزیر کشور دولت او بود وعده داده به منظور تضمین حقوق تعریف شده برای “ملت” در قانون اساسی آن را تدوین و جهت تصویب به مجلس ارسال کند
روحانی زمانی که به عنوان نامزد انتخاباتی ریاست جمهوری در تلاش برای جلب اعتماد مردم بود وعده داد که “اگر بار اجرائی” بر عهده او گذاشته شود “منشور حقوق شهروندی” را تدوین خواهد کرد.
نخستین پیش‌نویس این منشور که چند ماه بعد از آغاز به کار دولت منتشر شد، قرار بود بعد از انتقادات و پیشنهادات مردم و “صاحب نظران و اندیشمندان” نهایی شده و نسخه اصلی آن به عنوان لایحه جهت تصویب به مجلس فرستاده شود.
با اینکه این پیش‌نویس ابتدا بحث‌ها و انتقادات زیادی به دنبال داشت اما به مرور از شدت آن کاسته شد و با گذشت دو سال از عمر دولت به حاشیه رفت.
الهام امینزاده، معاون حقوقی رییس جمهور، در آذرماه ۹۴ گفت پس از انتشار اولیه این منشور “شاهد قریب به ۲ هزار نظر مردمی، ۲۰۰ مقاله علمی و بسیاری میزگرد در رابطه با این منشور بودیم.”
او همچنین خبر داد که پیش‌نویس سوم این منشور در معاونت حقوقی ریاست جمهوری در دست مطالعه و تدوین است. معاون حقوقی رییس جمهور، پیشتر در شهریورماه ۹۴ هم از ارسال دومین‌پیش نویس این منشور به حسن روحانی خبر داده بود اما نظری از سوی رییس جمهور در این‌باره منتشر نشد.
روزنامه اعتماد در گزارش خود از سومین نسخه منشور حقوق شهروندی از این وعده به عنوان وعده “همچنان محقق نشده” یا کرد و نوشت: “از یك سو موضوع قانون شدنش مطرح بود و از سوی دیگر عده‌ای تصور می‌كردند تنها به تصویب هیات دولت خواهد رسید و در این میان برخی هم ضمانت اجرایی آن را طلب می‌كردند.”
با این همه به نوشته اعتماد “منشور حقوق شهروندی همچنان جزو وعده‌های معطل‌مانده حسن روحانی است و شاید به خاطر همین پیچیدگی‌هایش دولت را به این نقطه برساند كه عطای منشور حقوق شهروندی را به لقایش ببخشد و ظرفیت خود را در راستای اجرایی كردن فصل سوم قانون اساسی به كار گیرد.”
در فصل سوم قانون اساسی ایران تحت عنوان “حقوق ملت” بر آزادی‌‌ها در حوزه‌های مختلف و مرزهای آن تاکید شده است. به گفته‌ی امینزاده “قانون اساسی هر كشور قانون مادر است و درواقع حقوق شهروندی سندی است كه می‌توان گفت تضمینی برای اجرای حقوق شهروندی خواهد بود.”
روحانی خود نیز در فروردین ماه ۹۴ با یادآوری این وعده گفت که “مبنای دولت در منشور حقوق شهروندی، قانون اساسی و قوانین موضوعه خواهد بود.”
الهام امینزاده، معاون حقوقی رییس جمهور تیرماه ۹۴ در مصاحبه با روزنامه ایران سه وضعیت احتمالی را برای منشور حقوق شهروندی پیشبینی کرده بود. به گفته او “ممکن است منشور به صورت بیانیه‌ای خطاب به ملت منتشر شود. حالت دیگر تصویب آن در هیات دولت است تا برای قوه مجریه الزام‌آور باشد. همچنین ممکن است منشور به صورت لایحه به مجلس تقدیم شود.” این درحالیست که وعده حسن روحانی در زمان انتخابات تنها در حالت سوم امکان تحقق داد. به عبارتی دیگر، تنها در صورت تصویب این منشور توسط مجلس است که مفاد آن ضمانت اجرایی پیدا خواهند کرد.
عمادالدین باقی، روزنامه‌نگار و از چهره‌های شناخته شده در حوزه حقوق‌بشر و دفاع از حقوق زندانیان در خردادماه ۹۴ با اشاره مجدد به این وعده گفت منشور حقوق شهروندی “نویدبخش آغاز اقداماتی بزرگ‌تر در این زمینه بود” اما “اما تاکنون هیچ خبری از اینکه منشور یادشده در چه مرحله‌ای است، منتشر نشده و معلوم نیست چه زمانی به مجلس ارائه خواهد شد.”
هر چند انتشار پیش‌نویس این منشور نشان از پیگیری و عزم مقدماتی دولت برای تحقق این وعده دارد اما تا انتشار نسخه نهایی و تصویب در مجلس و فراتر از همه اجرا شدن آن، نمی‌توان آن را وعده‌ای تحقق‌یافته دانست. نمره روحانی‌سنج به این وعده “متوقف شده” است.
