در حال پیگیری
زمان اعلام وعده قبل از انتخابات

تاسیس صندوق ثروت ملی (اصلاح نقش صندوق توسعه‌ی ملی)

همرسانی

یکی از وعده‌های صریح حسن روحانی در انتخابات ۱۳۹۶، تاسیس صندوق صندوق ثروت ملی است.

این وعده در برنامه دولت دوازدهم در سه پاراگراف شرح داده شده است:

«صندوق توسعه ملی در چارچوب رویکرد پیشنهادی و با تغییر نام به نهادی مهم (صندوق ثروت ملی) برای توسعه بخش خصوصی و جذب سرمایه خارجی تبدیل می‌شود. تغییر نقش صندوق توسعه ملی از تامین مستقیم به اهرم برای جذب سرمایه خارجی و بخش خصوصی باعث خواهد شد که جذابیت برای به‌کارگیری سرمایه بخش خصوصی در تجهیز زیرساخت‌ها افزایش یافته و از طرف دیگر سرمایه خارجی نیز با ریسک کمتر به کشور وارد شود. وجه مهم دیگر مربوط به کارکرد صندوق، آن است که باید در فعالیت‌هایی وارد شود که بتواند سود متعارف و قابل‌رقابت را از کارکرد مالی خود کسب کند.

برای سرمایه‌گذاری‌های عمرانی و زیرساخت‌های کشور نیز راهکارِِ سرمایه‌گذاری مشترک بین صندوق توسعه، دولت و بانک در نظر گرفته شدن است. این سرمایه‌گذاری مشترک مکانیزمی است که از طریق آن، دولت می‌تواند به روش اهرم کردن سرمایه در پروژه‌های عمرانی، از بخش خصوصی کمک بگیرد. یکی از عناصر مهم در رشد زیرساخت‌های کشور، بودجه عمرانی است که در سال‌های اخیر در مقایسه با بودجه جاری، حجم نسبی کمتر و نوسان بیشتری داشته است. حجم بالای پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی نشان می‌دهد نوسانات فراوانی این بخش از بودجه تاثیر مخرب بر زیرساخت‌ها دارد.

بخش خصوصی در حال حاضر به سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیرساختی عمرانی تمایلی ندارد، زیرا بسیاری از پروژه‌های عمرانی انتفاعی نیستند و از آنها نمی‌توان به سودآوری مناسبی دست یافت، برخی نیز که تا حد انتفاعی و سودآور هستند، بازگشت سرمایه کافی ندارند. دلیل دیگر اینکه برخی از پروژه‌های عمرانی از ریسک بالایی برخوردار هستند که از توان بخش خصوصی خارج است. چارچوب تهیه‌شده در این برنامه برای سرمایه‌گذاری مشترک دولت، صندوق توسعه و بانک در جهت ایجاد بسته‌های جذاب پروژه‌های عمرانی برای مشارکت بخش خصوصی می‌تواند یکی از محوری‌ترین عوامل ضعف بودجه‌های عمرانی یعنی سازوکار تامین مالی آنها را بهبود ببخشد و در جهت توسعه و آبادانی کشور نقشی بسیار کلیدی ایفا نماید.»

۱- فلسفه به وجود آمدن صندوق توسعه ملی چه بوده است و مکانیزم برداشت از آن چیست؟

موسسه SWFI که «صندوق‌های ثروت ملی»‌ در کشورهای مختلف را مطالعه می‌کند، اهداف «صندوق ثروت ملی» را یکی از موارد فهرست روبرو معرفی کرده است: محافظت از بودجه و تثبیت آن در مقابل ریسک و نوسانات خارجی، متنوع‌سازی صادرات کالاهای تجدیدناپذیر، بهره‌برداری بیشتر از تجارت خارجی، کمک به سیاست‌های پولی برای از بین بردن نقدینگی ناخواسته، پس‌انداز کردن برای نسل‌های آینده، سرمایه‌گذاری در توسعه‌ی اقتصادی و عدالت اجتماعی، رشد پایدار و درازمدت سرمایه و استراتژی سیاسی.

در ایران پیش از «صندوق توسعه ملی»ِ کنونی، نهاد مشابهی به نام «حساب ذخیره ارزی» در تاریخ ۱۳۷۹ تاسیس شد. فلسفه اولیه «حساب ذخیره ارزی» جلوگیری از تاثیر منفی نوسانات قیمت نفت و ایجاد ثبات در میزان درآمدهای حاصل از فروش نفت و کاهش تلاطم‌های ارزی بوده است.این نهاد در سال ۱۳۸۷ با تصمیم هیات وفت وزیران دولت محمود احمدی‌نژاد  منحل شد. مسعود نیلی معاون حسن روحانی در مورد علت انحلال حساب ذخیره ارزی می‌گوید: “به دلیل نبود قاعده مالی مناسب و فراهم نبودن شرایط لازم برای استقلال بودجه از پول نفت هیچ گاه شرایط فعالیت مناسب این صندوق ایجاد نشده و به طبع استقلال آن نیز از نظر قانونی فراهم نشده است.” پس از تجربه نسبتا ناموفق نهاد حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۸۹ و براساس برنامه پنجم توسعه ایجاد شد. رویکرد تشکیل صندوق توسعه ملی حمایت از تولید ملی و حفظ ثروت ملی برای نسل‌های آینده بود.

طبق بند الف تبصره ۱ قانون بودجه ۱۳۹۶، سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز (حداقل) ۳۰٪ تعیین می‌شود که این سهم برای سال ۱۳۹۵ (حداقل) ۲۰٪ بوده است.

۲- مراحل اصلاح «صندوق توسعه ملی» چه خواهد بود؟

طبق یک تحقیق علمی موضوع اصلاح «صندوق توسعه ملی» بر اساس الگوی عدالت اجتماعی سه حوزه «ساختار حقوقی»، «منابع» و «مصارف» صندوق را تحت تاثیر قرار می‌دهد. مسعود نیلی هم در یادداشتی در سال ۱۳۹۴ شرایط لازم برای بهینه شدن این صندوق را این‌طور وصف می‌کند: “استقلال صندوق توسعه ملی از استقلال بانک مرکزی مهم‌تر است و برای خروج از این دور باطل، نیاز به شکل‌گیری صندوق توسعه ملی شفاف، مستقل و مصون نیاز بوده است. در واقع هدف ملموس شکل‌گیری این صندوق، پایان دادن به روند ثابت نرخ تورم و بیکاری دو رقمی از سال ۱۳۵۱ به این سو است.” به همین دلیل برای تحقق اصلاح کارکرد صندوق کنونی ِتوسعه، باید پارامترهایی چون «شفافیت» و «استقلال» این صندوق سنجیده شوند و کارکرد واقعی آن بهبود یابد. برای این کار آمار و ارقام حاصل از گزارش‌های منظم صندوق باید در دسترس عمومی و شفاف باشند. پیش‌شرط لازم و ابتدایی این شفافیت، فعال شدن طبیعی و غیردستوریِ سازوکارهای صندوق است. اولین قدم تغییر نام صندوق است اما پرواضح است که این باید تنها شروع فرآیند اصلاح صندوق باشد. ضروری است که خلأهای قانونی و ساختاری‌‌اش شناسایی شده و اساس‌نامه‌اش برای بهره‌وری بیشتر این نهاد اصلاح شود.

به جز این نکات، موارد مصارف این صندوق نیز باید محدود شود. مصارف ریالی و واردات محصولات مصرفی صندوق توسعه ملی تبعات منفی برای اقتصاد ایران خواهد داشت. بنابراین باید برای اصلاح صندوق، در اساس‌نامه، قراردادها یا نظام‌نامه‌های مصوب این نهاد، مصارف موجودی صندوق در این موارد محدود شوند. بهترین موارد مصرفی موجودی صندوق اولا «واردات مستقیم تکنولوژی و دانش فنی»، و دوم «پروژه های سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی با هدف توسعه مناطق آزاد و انتقال تکنولوژی» شمرده شده‌اند.

در حال حاضر وضعیت صندوق از این شرایط ایده‌آل فاصله زیادی دارد؛ قائم مقالم صندوق توسعه ملی در مصاحبه‌ای اولویت‌های صندوق توسعه ملی را در سال ۱۳۹۴ سه حوزه «صادرات، سرمایه در گردش و گردشگری» اعلام کرد که با مصارف مطلوب این صندوق (سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و اولویت انتقال تکنولوژی) منطبق نیست. همین‌طور لازم است که پرداخت ریالی مستقیم از این صندوق متوقف یا محدود شود.

یکی دیگر از مواردی که عدم شفافیت ساختاری در این نهاد را نشان می‌دهد، وضعیت پرونده‌ای است که در ایران به نام «حقوق‌های نجومی» شناخته می‌شود. طبق این پرونده نام صفدر حسینی، رییس پیشین صندوق توسعه ملی در صدر مسئولینی قرار داشت که حقوق‌ها و پاداش‌های غیرمتعارف در مقیاس حقوق‌های ایران دریافت کرده بودند. این هم نشان از عدم شفافیت در ساختار تشکیلاتی ِصندوق دارد.

۳- برای پیگیری وعده، باید چه منابعی را دنبال کنیم؟

برای پیگیری وعده، این موارد را دنبال خواهیم کرد:

گزارش‌های صندوق ملی توسعه،

اطلاعیه‌های خبرگزاری‌های رسمی و مصاحبه‌های مسئولان مرتبط با این موضوع (رییس‌جمهوری، معاونان رییس‌جمهوری، رییس هیات عامل صندوق توسعه ملی، وزیر اقتصاد، رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، رییس بانک مرکزی، وزیر نفت، وزیر کار، رییس اتاق بازرگانی، رییس سازمان بازرسی کل کشور و مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون‌های مربوطه در مجلس شورای اسلامی)،

لایحه و قانون بودجه‌ی سالیانه.

۴- معیار ارزیابی و سنجش نهایی وضعیت وعده چه خواهد بود؟

اولین معیار ارزیابی وعده اصلاح صندوق توسعه ملی «فعال شدن» آن است که با رصد گزارش‌های منظم و خروجی‌هایش از طریق سایت این نهاد قابل ردگیری است. انتشار گزارش‌های منظم عملکرد و برنامه مدون برای جذب منابع صندوق (افزایش سالانه آن بر اساس احکام برنامه و قانون بودجه).

معیار دوم ارزیابی وعده، سنجش «شفافیت» و «استقلال» صندوق توسعه ملی از بانک مرکزی است. برای بررسی توسعه شفافیت و استقلال صندوق، غیر از گزارش‌های شفاف صندوق که ذکر شد، «اصلاح اساس‌نامه و تغییر مصوبات ناکارآمد یا مصوباتی که اختیارات صندوق را کاهش می‌دهند» و «ترکیب هیات امنایی مستقل از بانک مرکزی» و «پی‌گیری برنامه ششم توسعه که به موجب آن باید مدیریت حساب‌های صندوق توسعه ملی در دست خود این صندوق باشد، نه بانک مرکزی» رصد می‌شود.

به علاوه برای «بهره‌وری و کارآمدی بیشتر صندوق» که یکی دیگر از عوامل اصلاح صندوق تلقی می‌شود باید «پرداخت مستقیم ریالی» صندوق محدود و قطع شوند. به علاوه برنامه جدید دولت باید بتواند مصارف صندوق در سرمایه‌گذاری خارجی مستقیم به خصوص «سرمایه‌گذاری بر روی انتقال تکنولوژی» را افزایش بدهد. برای این منظور، میزان کل سرمایه‌گذاری و جزئیات سرمایه‌گذاری خارجی صندوق از ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۶ و پس از آن توسط روحانی‌سنج رصد می‌شود.

لایجه‌ها و قوانین مصوب مجلس در مورد برداشت از صندوق توسعه ملی برای طرح‌های مختلف و ارزیابی آنها بر اساس هدف‌گذاری‌های مطرح شده در خصوص اشتغال و سرمایه‌گذاری.

حسن روحانی در فروردین ۹۶ طی حکمی به رییس صندوق توسعه ملی مهلتی ۲ماهه برای ارائه برنامه‌های جذب سرمایه‌گذاری خارجی داد. نتیجه جلسه‌ای که دو ماه بعد در خرداد ۹۶ با حضور رییس‌جمهور در جلسه هیات امنای صندوق توسعه ملی صورت گرفت، ارائه گزارشی بود از سوی احمد دوست حسینی، رییس کنونی هیات عامل صندوق که طبق آن رشدی در بخش‌های مختلف منابع صندوق صورت گرفته است. در این گزارش آماری از میزان سرمایه‌گذاری‌های این صندوق و بودجه اختصاص یافته به بانک مرکزی ارائه شد اما جزئیات بیشتری از مصارف سرمایه‌گذاری، تغییرات اساس‌نامه‌ای در راستای «شفافیت»، «استقلال» و «بهره‌وری» صندوق توسعه ملی قابل ارزیابی نیست. به همین دلیل، این وعده هم‌اکنون در وضعیت در حال پیگیری ارزیابی می‌شود تا گزارش‌های کامل‌تری منتشر شوند.

تحقق ناقص:

«فعالیت شفاف» و «استقلال» صندوق توسعه ملی، قدم‌های ابتدایی است که می‌توان در صورت تحقق آنها این وعده را به شکلی ناقص محقق دانست.

تحقق کامل:

تراز مالی مثبت صندوق متناسب با افزایش سهم صندوق از درآمدهای نفتی و بهره‌وری سرمایه‌گذاری بر اساس برنامه‌های تعیین شده. و همچنین افزایش سهم سرمایه‌گذاری‌های خارجی به نسبت حال حاضر در موارد مصرفی مرتبط با تکنولوژی. به علاوه برای بهره‌وری بیشتر باید مصارف ریالی این صندوق حذف شود تا آثار منفی آن بر اقتصاد رخ ندهد.