محقق نشده
زمان اعلام وعده قبل از انتخابات

ممنوعیت استقراض دولت از بانک‌ها

همرسانی

به‌روزرسانی- تیر ۱۳۹۷

ممنوعیت استقراض دولت از بانک‌ها، یکی از وعده‌های انتخاباتی حسن روحانی در سال ۱۳۹۲ است.

این موضوع در سال ۱۳۷۹ و تصویب برنامه سوم توسعه مطرح شده و در ماده ۶۹ برنامه گفته شده: «دولت مکلف است لایحه بودجه‌های سالیانه را به نحوی تنظیم نماید که کسری احتمالی از طریق استقراض از بانک مرکزی و سیستم‌بانکی کشور تأمین نشده باشد».

برنامه‌های چهارم و پنجم هم بر ممنوعیت استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی تاکید دارند و در برنامه ششم هم بر انضباط مالی دولت تاکید شده است.

با این حال به گفته مسعود نیلی، مشاور اقتصادی رئیس‌جمهوری ایران، به رغم این ممنوعیت، دولت‌ها همچنان می‌توانند از کانال‌های دیگری از بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه و تامین منابع مالی خود استفاده کنند:

دولت از سال ۱۳۷۹ به بعد، دیگر امکان استقراض مستقیم از بانک مرکزی را نداشت… ممکن است چنین استنباط شود که با ایجاد این منع قانونی، دولت‌ها دیگر از بانک مرکزی استقراض نکرده و بدین ترتیب استقلال این نهاد حفظ شده است. در حالی که جز این کانال، کانال‌های متعدد ارتباطی میان بانک مرکزی و دولت در ایران وجود دارد؛ یکی از این کانال‌های مهم برای ایران به عنوان یک کشور صادرکننده نفت این است که دولت ارز حاصل از صادرات نفت را به هر قیمتی که خود تشخیص می‌دهد به بانک مرکزی می‌فروشد؛ یعنی بانک مرکزی موظف به خرید ارز حاصل از صادرات نفت از دولت است. با فروش این ارز به بانک مرکزی، ریال از طریق بانک مرکزی و از مسیر مخارج دولت، وارد اقتصاد می‌شود.

روحانی‌سنج برای سنجش وضعیت این وعده به سراغ آمارهای رسمی رفته است تا ببیند وضعیت بدهی‌های دولت حسن روحانی در مقایسه با دولت‌های پیشین چگونه است؟

RM-Debt-1

جدول‌ بالا برگرفته از داده‌های سال‌های ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۵ است که از بانک داده‌های اقتصادی وزارت اقتصاد و دارایی برداشته شده.

این جدول نشان می‌دهد بدهی دولت به بانک مرکزی در سال ۱۳۹۵ دو برابر سال ۱۳۹۱ است، در حالی که سپرده‌های دولت در بانک مرکزی حدود ۳۰درصد افزایش داشته است.

همچنین بدهی دولت به بانک‌ها و موسسات اعتباری نیز ۲/۸ برابر بیشتر شده در حالی که سپرده‌های دولت در بانک‌ها حدود ۸۵درصد افزایش داشته است.

با این حساب مجموع خالص بدهی (بدهی‌ منهای سپرده) دولت به سیستم بانکی طی سال‌های ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۵ بیش از ۴ برابر شده است و از ۳۱ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۱ به حدود ۱۳۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۵ رسیده است.

RM-Debt-2

از سوی دیگر وضعیت بدهی شرکت‌های دولتی به نظام بانکی نشان می‌دهد، بدهی خالص شرکت‌های دولتی هم، با افزایش ۵۰ درصدی از نزدیک ۱۹ هزار میلیارد تومان سال ۱۳۹۱ به نزدیک ۲۹ هزار میلیارد تومان رسیده است.

مقایسه دو جدول بالا نشان می‌دهد، عمده بدهی‌های بخش دولتی به سیستم بانکی مربوط به بدهی دولت به بانک‌ها است.

به نظر می‌رسد تغییر ارزش ریال در افزایش بدهی‌های دولت بی‌تاثیر نبوده‌اند، اما برای اینکه متوجه شویم این تاثیر به چه اندازه‌ای بوده، بدهی‌های خالص دولت را بر اساس قیمت ثابت سال ۱۳۹۵ هم محاسبه کردیم.

RM-Graphics-goverment-debt

نمودار بالا وضعیت بدهی خالص دولت به بانک مرکزی و بانک‌‌ها را طی این مدت نشان می‌دهد. نمودار پایین هم وضعیت بدهی‌ خالص دولت را بر اساس قیمت‌های ثابت سال ۱۳۹۵ نشان می‌دهد.

RM-Graphics-goverment-debt-1395

مقایسه دو منحنی نشان می‌دهد حتی با در نظر گرفتن تاثیر تورم باز هم بدهی خالص دولت به سیستم بانکی افزایش پیدا کرده است.

پیش‌تر گفته شده بی‌انضباطی مالی دولت دهم و استقراض و دست‌اندازی به منابع بانک مرکزی برای تامین مالی پروژه‌هایی مانند مسکن مهر و یارانه‌ها موجب آشفتگی وضعیت اقتصادی ایران شده است.

به گفته رییس بانک مرکزی ایران، تسهیلات تکلیفی و تحمیلی عامل افزایش ۱۰۰ هزار میلیارد تومانی بدهی دولت به بانک‌ها است.

بانک مرکزی ایران سال گذشته با انتشار اطلاعیه‌ای دلایل افزایش بدهی دولت را چنین شرح داده است:

افزایش بدهی بخش دولتی به شبکه بانکی به عنوان نمادی از سلطه مالی دولت واقعیتی انکارناپذیر است؛ لیکن نسبت دادن این افزایش به عملکرد دولت یازدهم بدون توجه به پویایی‌ها و دلایل تغییر بدهی بخش دولتی به بانک‌ها، نوعی استفاده غیرحرفه‌ای و جهت‌دار از آمار مزبور است که عمدتا با اهداف و اغراض غیرکارشناسی صورت می‌گیرد. بررسی دلایل و ریشه‌های رشد بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی نشان می‌دهد که عمده افزایش متغیر مزبور از نتایج روشن سلطه مالی دولت‌های نهم و دهم بر شبکه بانکی بوده است. بدهی بخش دولتی به شبکه بانکی به دو بخش بدهی دولت و شرکتهای دولتی طبقه‌بندی می‌شود. بررسی اجزای بدهی دولت به بانک‌ها نیز نشان می‌دهد که مهمترین جزء این بدهی، سرفصل مطالبات بانک‌ها از دولت است که علی‌رغم عدم اعطای تسهیلات جدید به دولت، همواره در حال افزایش بوده است. بنابراین ضروری است که ابتدا اجزای سرفصل مطالبات از دولت شناسایی شده و عملکرد دولت‌های مختلف مورد بررسی قرار گیرد. بنا به اصول و تعاریف حسابداری اعلام شده به بانک‌ها،‌ سرفصل مطالبات از دولت، سرفصل جامعی است که علاوه بر بدهی‌های مستقیم دولت، شامل آن بخش از مطالبات بانک‌ها از بخش‌های دولتی و غیردولتی می‌باشد که از سوی دولت تضمین شده ولی در زمان مقرر تادیه نشده‌اند. بر همین اساس، رسوب حجم بالایی از اوراق مشارکت دولتی (که زمان انتشار آنها عمدتا به قبل از سال 1392 بر می‌گردد) و بدهی بسیار بالای دولت به بانک مسکن بابت سود تعهد شده دولت در زمینه طرح مسکن مهر از جمله موارد بسیار مهمی هستند که بخش قابل توجهی از مانده و تغییر در مانده سرفصل مطالبات بانک‌ها از دولت را توضیح می‌دهند. علاوه بر رسوب اوراق مشارکت و بدهی دولت بابت طرح مسکن مهر، بخش قابل توجه دیگری از سرفصل مطالبات از دولت شامل اصل و سود تعهدات و تضمین‌هایی است که دولت‌های مختلف (به ویژه دولت‌های نهم و دهم) در قبال تسهیلات متعدد نسبت به بانک‌ها ارائه داده و بانک‌ها نیز به محض سررسید و عدم تأدیه آن توسط اشخاص حقیقی و حقوقی گیرنده تسهیلات، مرتبا مبالغ اصل و سود آن را در حساب سرفصل مطالبات از دولت ثبت می‌کنند. بدیهی است بخشی از افزایش بدهی دولت به بانک‌ها نیز ناظر بر جرایم (وجه التزام) تسهیلات پیش‌گفته است که بصورت مستمر در سرفصل مطالبات از دولت انباشت می‌شود. بنابراین، مشاهده می‌شود که عمده مانده و تغییر در مانده بدهی دولت به بانک‌ها صرفا ناشی از بی‌انضباطی‌های صورت گرفته در نیمه دوم دهه 1380 و اوایل دهه 1390 است و ارتباطی به عملکرد دولت یازدهم ندارد.

در این اطلاعیه همچنین بانک مرکزی مدعی شده، افزایش بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی، به معنی استقراض از بانک نیست:

بر مبنای مستندات قانونی موجود در خصوص ممنوعیت استقراض دولت از بانک مرکزی این شائبه به وجود می‌آید که با افزایش صورت گرفته در بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی، این بخش از انضباط مالی برخوردار نبوده و از منابع بانک مرکزی جهت تأمین مالی خود استفاده کرده است. به منظور تبیین این مساله و شناسایی دلایل این افزایش، ضروری است اجزای تشکیل‌دهنده بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی با دقت و با جزئیات مورد کنکاش قرار گیرد؛ چرا که عدم توجه به تحولات اجزای متغیرهای پولی و اتکای صرف به ارقام کلی آن‌ها می‌تواند تحلیل‌های نادرستی را به همراه داشته باشد. بررسی اجزای بدهی دولت به بانک مرکزی نشان می‌دهد که عامل اصلی افزایش ۱۶۸/۴ هزار میلیارد ریالی این متغیر طی دوره ۴۴ ماهه منتهی به بهمن ۱۳۹۵، افزایش قابل توجه اسناد به تعهد دولت (۱۰۵/۷ هزار میلیارد ریال) و افزایش استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه (۴۶/۴ هزار میلیارد ریال) بوده است. اسناد به تعهد دولت، اسنادی است که بابت مطالبات بانک مرکزی از دولت از طرف وزارت امور اقتصادی و دارایی به وثیقه جواهرات ملی تعهد شده و به موجب ماده ۸ قانون پولی و بانکی کشور (مصوب سال ۱۳۵۱) به عنوان پشتوانه اسکناس‌های منتشره منظور گردیده است. بخشی دیگر از اسناد به تعهد دولت مربوط به سفته‌هایی است که از سوی بانک مرکزی و به نیابت از دولت جمهوری اسلامی ایران به عنوان سهمیه دولت نزد صندوق بین‌المللی پول به امانت گذارده می‌شود. افزایش بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی که از این محل ناشی می‌شود، به معنی افزایش پایه پولی نیست؛ چراکه در در قبال افزایش این متغیر، پول جدیدی به اقتصاد کشور تزریق نمی‌شود. به لحاظ حسابداری نیز، افزایش در خالص بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی ناشی از تغییرات اسناد به تعهد دولت، با افزایش سایر بدهی‌های بانک مرکزی (و به تبع آن کاهش خالص سایر اقلام بانک مرکزی) خنثی شده و از این منظر پایه پولی متأثر نخواهد شد. بنابراین تغییرات این متغیر عمدتا ماهیتی حسابداری داشته و صرفا یک جابه‌جایی میان اجزای پایه پولی محسوب می‌شود. از این‌رو ضروری است در تحلیل تغییرات بدهی دولت به بانک مرکزی به این موضوع مهم توجه شود.

آیا افزایش بدهی دولت به معنی استقراض از بانک مرکزی است؟

اثبات استقراض یا عدم استقراض، با استناد به داده‌های موجود در مورد بدهی‌های دولت و بخش دولتی، ممکن نیست. همان‌طور همین اعداد و ارقام و نمودارها به طور مستقل ثابت نمی‌کنند که دولت دوم محمود احمدی‌نژاد به منابع بانک مرکزی دست درازی کرده و برای تامین مالی پروژه‌هایی مانند مسکن مهر از پول بدون پشتوانه استفاده کرده است.

عباس آخوندی در سال ۱۳۹۲به نقل از محمود بهمنی، رئیس پیشین بانک مرکزی، گفته بود: «[تا سال ۹۲] حدود 38 هزار میلیارد تومان از منابع بانک مرکزی در مسکن مهر تزریق شده است… بیش از ۴۰ درصد افزایش پایه پولی کشور ناشی از طرح مسکن مهر است، یعنی حدود ۴۰ درصد تورم بیش از ۴۰ درصدی فعلی ناشی از این حوزه است».

افزایش پایه پولی لزوما به معنی استقراض از بانک مرکزی نیست و استقراض از بانک مرکزی لزوما خود را به شکل افزایش بدهی‌های دولت نشان نمی‌دهد.

عوامل زیادی در افزایش پایه پولی موثر است و پایه پولی حاصل جمع دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، بدهی‌های بخش دولتی به بانک مرکزی، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و «سایر» است.

RM-Debt-3

جدول بالا وضعیت بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی را طی سال‌های ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۵ نشان می‌دهد. این جدول نشان می‌دهد طی سال ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۵، بدهی بانک‌ها هم به بانک مرکزی حدود ۲ برابر شده است. حتی به قیمت ثابت هم بدهی بانک به بانک مرکزی در سال ۹۵، بیش از ۴ هزار میلیارد تومان بیشتر از سال ۹۱ است.

جمع‌بندی

تا به امروز افزایش بدهی‌های دولت و بخش دولتی به بانک مرکزی، به شکل تورم خود را نشان نداده است، اما آمارهای رسمی نشان می‌دهند مجموعه بدهی‌های دولت روحانی به سیستم بانکی بیشتر شده است و این مساله روی افزایش پایه پولی و نقدینگی اثر داشته است.

اگرچه نشانه‌ قطعی وجود ندارد که به طور قطعی نشان دهد، دلیل افزایش بدهی‌های و افزایش پایه پولی و نقدینگی، استقراض دولت از بانک مرکزی است، اما می‌توان گفت که افسار مدیریت اقتصادی از دست دولت خارج شده و نشانه‌های آشکار بی‌نظمی و بی‌انضباطی در اقتصاد ایران به طور واضح پدیدار شده‌اند.

تا پیش از این روحانی‌سنج به اعتبار ثبات نسبی در اقتصاد ایران، این وعده را «در حال پیگیری» ارزیابی کرده بود، اما به دنبال پدیدار شدن نشانه‌هایی آشفتگی می‌توان گفت، افزایش چشمگیر نقدینگی، به بازار رسیده و اثرات تورمی آن کم کم نمایان شده‌اند. در این میان یکی از عوامل موثر افزایش نقدینگی افزایش انواع و اقسام بدهی‌های دولت و بخش دولتی به بانک مرکزی و سایر بانک‌ها است.

با این حساب روحانی‌سنج این وعده را «محقق نشده» ارزیابی می‌کند.