محقق نشده
زمان اعلام وعده قبل از انتخابات

استقلال بانک مرکزی

همرسانی

به‌روزرسانی- تیر ۱۳۹۷

بررسی‌های روحانی‌سنج نشان می‌دهد، وضعیت حال حاضر این وعده کاملا متفاوت از فروردین سال گذشته است.

برنامه بانک مرکزی برای یکسان سازی قیمت ارز کاملا شکست خورده است. از نخستین روزهای سال ۱۳۹۷ رسما امکان خرید و فروش آزاد ارز در ایران وجود ندارد. تفاوت نرخ بازار غیررسمی با قیمت ارز ۴۲۰۰ تومانی نیز در اولین روزهای تابستان ۱۳۹۷، به بیش از ۵ هزار تومان رسیده و هنوز مشخص نیست بعد از رونمایی بازار ثانویه ارز از سوی رییس بانک مرکزی ایران بازار چه وضعیتی پیدا کند.

اسحاق جهانگیری معاون اول رییس جمهوری ایران، در بیستم فروردین ۱۳۹۷، اعلام کرد:

«نرخ دلار ۴۲۰۰ تومان است و ما هیچ نرخ ارزی با قیمت‌های دیگری را به رسمیت نمی‌شناسیم و برای ما هر قیمت ارز غیر رسمی دیگری در بازار از فردا به عنوان قاچاق تلقی خواهد شد. درست مثل قاچاق مواد مخدر که کسی حق خرید و فروش ندارد و با کسی که خرید و فروش می‌کند، برخورد می‌شود، نرخ دیگری هم اگر در بازار شکل بگیرد، دستگاه قضایی و نیروهای امنیتی برخورد خواهند کرد و آن را به رسمیت نمی‌شناسیم».

همان روز محمدباقر نوبخت، سخنگوی دولت هم به خبرنگاران گفت:

وضعیت فعلی پول ما در زمینه ارز به هیچ وجه قابل قبول نیست قطعا این انتقاد به ما وارد است و باید همکاران ما در ارتباط این بازار تلاش بیشتری کنند؛ چرا که نیاز به یک سیاست وسیع‌تر از بانک مرکزی داریم که این سیاست‌ها اتخاذ شد و جلسات متعدد ستاد ویژه این موضوع با ماموریتی که جناب آقای رئیس‌جمهور به معاون اول خودشان دادند، تشکیل شد منتها جنبه خبری به خود نگرفته بود.

این گفته‌ها خود برای بی‌اعتباری استقلال بانک مرکزی کافی است.

پیش‌تر هم در اواخر بهمن ۱۳۹۶ بانک مرکزی برای مدیریت بازار ارز، از «بسته ضد التهاب» رونمایی کرد که معنی آن بازگشت به نرخ سود بانکی ۲۰درصدی بود. اگرچه این بسته تاثیری در فرو نشاندن التهاب بازار ارز نداشت، اما عملا شکست برنامه اصلاح سود بانکی بود.

این در حالی است که در یک سال گذشته خبری از لایحه «قانون بانک مرکزی» هم نشده و تغییری در نظام انتشار منظم اطلاعات ترازنامه‌های بانک مرکزی به چشم نمی‌خورد. از سوی دیگر بدهی‌های دولت به بانک مرکزی هم افزایش چشمگیری داشته است.

با این اوصاف، روحانی‌سنج با به روز کردن جدول خلاصه وضعیت وعده، وضعیت این وعده را به «محقق نشده» تغییر می‌دهد.

RM-2-CentralBank-1


به‌روزرسانی- فروردین ۹۶

وعده استقلال بانک مرکزی، یکی از وعده‌های حسن روحانی در سال ۱۳۹۲ است.

بررسی این وعده کار چندان ساده‌ای نیست. اندازه‌گیری دقیق «شاخص» استقلال کار بسیار پیچیده‌ای است که حتی در میان آمار مراجع بین‌المللی کمتر  نشانی از آن است. بررسی‌های روحانی‌سنج نشان می‌دهد، آخرین داده‌های مربوط به استقلال بانک مرکزی ایران مربوط به ۱۵ سال پیش است که نشان می‌دهد بانک مرکزی ایران از این نظر چندان وضعیت مناسبی ندارد. (توضیحات در مورد شاخص استقلال بانک مرکزی را در انتهای همین گزارش بخوانید)

از این رو ما برای وضعیت این وعده تلاش کردیم تا با ارائه یک تقسیم‌بندی ۶گانه، ارزیابی جداگانه‌ای از وضعیت موجود به دست آورد و بر مبنای آن منصفانه این وعده انتخاباتی ارزیابی کرد.

RM-2-CentralBank-2

۱- استقلال سیاسی

در سوم شهریور ۱۳۹۲، اندکی پس از استقرار حسن روحانی در ساختمان نهاد ریاست‌جمهوری، ولی‌‌الله سیف از سوی مجمع عمومی بانک مرکزی به ریاست این بانک منصوب شد. اعضای مجمع عمومی را طبق اساسنامه بانک مرکزی رییس جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر صنعت، معدن و تجارت، وزیر نفت و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور تشکیل می‌دادند. ترکیب مجمع و نحوه انتصاب رئیس بانک مرکزی بر مبنای ماده ۸۸ قانون برنامه پنجم توسعه انجام شد.

اگرچه یک سال بعد در آبان ۱۳۹۳، بر اساس مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام در مورد نحوه اداره بانک مرکزی، فرایند نصب و عزل رئیس بانک دچار تغییر و تحول اساسی شد: بر اساس مصوبه مجمع رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و بعد از تصویب هیأت دولت، با تأیید و حکم رئیس جمهور نصب می‌گردد.

«استقلال سیاسی» یکی از مهم‌ترین شاخص‌ها در تعیین درجه استقلال بانک مرکزی است که دو عامل «نحوه انتخاب رئیس بانک» و «طول مدت مدیریت» روسای بانک، در تعیین آن نقش زیادی دارند.

مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام، اگرچه مسئولیت انتخاب رئیس را مستقیما بر عهده هیات دولت گذاشته، اما با توجه به ترکیب مجمع عمومی بانک در واقع دایره تایید عزل و نصب رئیس بانک را به اندازه هیات دولت وسیع‌تر کرده است. به این ترتیب که مجمع عمومی بانک که مشتکل از رئیس‌جمهوری و اعضای اقتصادی کابینه است، برای برکناری رئیس بانک مرکزی به تایید بقیه اعضای دولت نیاز دارند. این در حالی است که معمولا فشارها از سوی رئیس جمهور و تیم اقتصادی دولت به رئیس بانک مرکزی اعمال می‌شود.

با این وصف، مصوبه مجمع را می‌توان به نسبت یک قدم رو به جلو براورد کرد، اگرچه برخی اعتقاد دارند که این مصوبه وابستگی بانک مرکزی را به دولت بیشتر می‌کند.

مصوبه مجمع در لایحه «قانون بانک مرکزی» نیز که در حال حاضر در مرحله تصویب در هیات دولت است، عینا به عنوان سازوکار انتخاب رئیس بانک مرکزی تکرار شده است.

بر اساس این لایحه بانک مرکزی از قوانین و مقررات عمومی اداری وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی مستثنی می‌شود.

در صورت تصویب این لایحه در مجلس و تایید شورای نگهبان، قانون جدید بانک مرکزی را می‌توان به نسبت قبل یک قدم رو به جلو ارزیابی کرد.

البته در ارزیابی این لایحه میان کارشناسان اختلاف نظر وجود دارد. بعضی آن را مثبت ارزیابی می‌کنند، برخی بی‌تاثیر و بعضی دیگر این لایحه در زمینه استقلال بانک مرکزی یک گام به عقب است:

تحلیل‌گر پایگاه المانیتور معتقد است:

«در واقع، این طرح پیش نویس همچنان با کمیته های تصمیم گیری که تحت تسلط نمایندگان دیگر نهادهای دولتی قرار دارند مواجه است. این بر خلاف وضعیتی است که بانک های مرکزی اقتصادهای توسعه یافته دارا هستند و روسای کل آنها از این اختیار برخوردارند که تصمیماتشان را به صورت مستقل و بدون دخالت قوه مجریه به اجرا بگذارند. حتی بر اساس طرح اصلاحی بانک مرکزی، رئیس کل بانک مرکزی همچنان برای اجرای تصمیماتش به حمایت رئیس جمهور نیاز خواهد داشت.»
در مقام ارزیابی در مقام مقایسه اگر سازوکار عزل و نصب رئیس بانک مرکزی را با کشورهای پیشرفته مقایسه کنیم، فاصله زیادی میان لایحه پیشنهادی بانک مرکزی و ایده‌آل‌ها وجود دارد، اما اگر با قوانین فعلی یا طرح‌های سابق برای اصلاح نظام بانکی (نظیر طرح مجلس دهم که در آن ساختار بانک مرکزی شبیه ساختار وزارتخانه شده بود) مقایسه کنیم، می‌توان نشانه‌هایی از پیشرفت را در لایحه جدید مشاهده کرد.

در این لایحه همچنین ارکانی چون شورای فقهی نیز به بانک مرکزی اضافه شده است. در متن لایحه به اختیارات اجرایی این شورا اشاره‌ای نشده  و صرفا به نحوه انتخاب اعضای شورا و چگونگی تعیین و تامین مالی دستمزد فقهایی که در جلسات شرکت می‌کنند و اینکه موضوعات مورد بحث در شورای فقهی بر اساس تشخیص رئیس بانک مرکزی به عنوان دستورجلسه تعیین می‌شوند، بسنده شده است.

شورای فقهی البته تا پیش از این نیز به عنوان یک شورای مشورتی بدون اختیار اجرایی در بانک مرکزی فعال بوده است، اما در اگرچه طبق لایحه قانون بانک مرکزی، فاقد قدرت اجرایی برای دخالت در امور بانک است، اما تا پیش از این و در «قانون پولی و بانکی کشور» مصوب سال ۱۳۸۴ وجود نداشته و در این لایحه یک عقبگرد محسوب می‌شود. اسم شورای فقهی برای اولین بار در بحث درباره تصویب طرح نمایندگان مجلس دهم برای اصلاح نظام بانکی مطرح شده بود.

۲- ثبات مدیریت

از سال ۱۳۳۹ که ابراهیم کاشانی برای اولین بار روی صندلی ریاست بانک مرکزی ایران نشست، تا به امروز نام ۲۰ تن به عنوان رئیس این بانک ثبت شده است.

میانگین طول مدت ریاست بانک مرکزی تا الان ۳.۱ سال بوده است. این عدد پیش از انقلاب ۱.۹ و بعد از انقلاب ۴.۳ سال بوده. عمر طولانی ریاست ۱۴ ساله سیدمحسن نوربخش (در دو مقطع زمانی) یکی از دلایل بالا بودن نرخ ثبات مدیریت این بانک پس از انقلاب است.

در صورتی که ولی‌الله سیف تا آخر تاریخ حکمش (یک سال پس از پایان دولت یازدهم) در مقام خود باقی بماند، او رکوردی بیش از میانگین دارد و در صورتی که حکم پنج‌ساله‌اش دوباره تمدید شود، دومین رکورددار طول مدیریت در تاریخ بانک مرکزی ایران خواهد شد.

۳- بدهی دولت به بانک مرکزی

به رغم عدم انتشار ترازنامه‌های سال ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴، گزارش‌های مستقل نشان از افزایش بدهی‌های دولت به بانک مرکزی حکایت داشته‌اند. بدهی دولت به کل سیستم بانکی تا آخر سال ۱۳۹۴ از ۱۶۱ هزارمیلیارد تومان گذشته و بدهی‌های دولت در این سال ۳۳درصد افزایش داشته است. این در حالی است که گزارش‌های حکایت از افزایش ۱۷۰درصدی بدهی‌های دولت به بانک مرکزی در ۴ سال گذشته دارند.

در این میان حتی گفته شده یکی از دلایل تاخیر در انتشار ترازنامه‌ سالیانه بانک مرکزی، بدهی‌های دولت است. در این میان حتی از نامه‌نگاری رئیس بانک با رئیس‌جمهور و درخواست برای تسویه هر چه سریع‌تر بدهی‌های تنخواه، هم سخن به میان آمده که از سوی رئیس بانک مرکزی تکذیب شده است.  

بعضی اعتقاد دارند اگر استقراض دولت از بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه خطرناک است، اما در شرایط کنونی اقتصاد راهی نداشته است.

برخی هم معتقدند دولت در این میان تقصیری ندارد و بدهی‌ها میراث گریزناپذیر دولت‌های گذشته است و مهم‌ترین عوامل افزایش بدهی‌ها، رسوب اوراق مشارکت فروخته شده در دولت قبل، وام‌هایی که دولت نهم و دهم به‌خصوص برای مسکن مهر گرفته شده و بازپرداختش گردن دولت یازدهم افتاده و تجمیع جریمه‌‌های بانکی‌اند.

۴- استقلال در تعیین سیاست‌های پولی

بر اساس ماده ۱۴ قانون بانک مرکزی، تعیین نرخ سود بانکی بر عهده بانک مرکزی است که با توجه به سیاست‌های پولی و مالی آن را محاسبه و تعیین می‌کند.

بانک مرکزی، به دلیل وضعیت فوق‌العاده اقتصادی کشور (رکود و تورم همزمان) در وضعیت دوگانه‌ای قرار داشته و از یکسو برای مدیریت نقدینگی و البته تحت فشار بانک‌ها برای بالا نگه داشتن نرخ سود و از سوی دیگر موظف بوده تا برای کاهش نرخ سود مطابق با نرخ تورم برنامه‌ریزی کند.

اگرچه کاهش نرخ سود بانکی همزمان با کاهش نرخ تورم جزو وعده‌های اقتصادی حسن روحانی در انتخابات بوده است، اما هنوز بانک مرکزی موفق به این کار نشده است.

به ادعای بانک مرکزی نرخ تورم آبان ماه امسال به  ۸/۶ رسیده است، اما طبق آخرین بخشنامه این بانک حداکثر نرخ سود حساب سرمایه‌گذاری مدت‌دار یک ساله ۱۵ درصد است.

این در حالی است که بانک مرکزی حتی برای این میزان کاهش هم به شدت زیر فشار بانک‌ها قرار دارد، اما آن طور که رئیس آن مدعی است با توجه به سیاست‌های پولی و مالی خود، به ویژه پس از رد کردن بحران تورم،  مصمم کاهش نرخ سود بانکی به اندازه تورم است.

منشا این فشار اگرچه دولت نیست، اما از آنجا که این فشارها دست و بال بانک مرکزی را برای اعمال سیاست‌‌های پولی کشور بسته، می‌توان آن را عاملی تهدیدکننده، برای استقلال بانک مرکزی در نظر گرفت.

گزارش‌های روحانی‌سنج را درباره وعده مدیریت نقدینگی و کنترل تورم در اینجا و اینجا بخوانید.

۵- تعیین نرخ ارز و مدیریت ارزی

اگرچه اغلب کارشناسان اقتصادی عملکرد ارزی بانک مرکزی را در دولت حسن روحانی، بهتر از گذشته ارزیابی می‌کنند، اما با توجه به دخالت بانک مرکزی در ثابت نگه داشتن یا نوسان‌ نرخ ارز، به نفع دولت و نه بر اساس واقعیت‌های مالی، نمی‌توان عملکرد بانک مرکزی را در این حوزه در راستای استقلال ارزیابی کرد.

از سوی دیگر با توجه به تلاش برای یکسان‌سازی نرخ ارز، در صورت تحقق تا زمان انتخابات، می‌توان این اقدام را با توجه به ایجاد فضای مناسب برای اعمال سیاست‌های پولی بر بازار، آن را قدمی مثبت به سوی استقلال بانک مرکزی ارزیابی کرد.

مدیریت ارزی شاید از نظر بسیاری از ایرانیان، معتبرترین شاخص برای سنجش عملکرد بانک مرکزی است. مردم ایران اخبار نوسان‌های قیمت ارز رو به طور مداوم پیگیری می‌کنند و بالا و پایین شدن قیمت ارز در بازار را عمدتا به حساب عملکرد اقتصادی دولت و بانک مرکزی می‌گذارند. این البته بیراه نیست، چراکه تجربه نشان داده به جز سیاست‌های کلان اقتصادی، بعضی دولت‌ها تلاش کرده‌اند از طریق بازی‌ با قیمت ارز، کسری بودجه‌‌شان را ترمیم کرده‌اند.

قیمت دلار در دولت حسن روحانی، به نسبت قبل نوسان زیادی نداشته است، به جز چند مقطع، قیمت ارز روی یک شیب ملایم  ثابت قرار داشت، اما در مقاطعی چون پاییز ۱۳۹۵ در یک بازه یک و نیم ماهه شیب افزایش قیمت‌ها تا نزدیک به ۱۰ درصد رسید. دلار در اول آبان ۳۶۲۷ تومان فروخته می‌شد، اما هجدهم همین ماه هر یک دلار آمریکا را با ۳۹۷۰ تومان عوض می‌کردند.

در این میان برخی به نقش دولت و دخالت بانک مرکزی به نفع منافع کوتاه‌مدت دولت در تعیین قیمت ارز اشاره کردند. از جمله گفته شد که این کار برای پوشش کسری بودجه انجام شده که البته با تکذیب دولت با استناد به آمار و ارقام بودجه مواجه شد.

یکسان‌سازی نرخ ارز: از سوی دیگر تلاش بانک مرکزی برای تثبیت قیمت ارز (به عنوان یک سیاست دولت) و پایین نگه داشتن آن، بر خلاف استقلال بانک مرکزی خواهد بود.

در دهه هشتاد خورشیدی، طرح تثبیت قیمت ارز در بازار اجرا شد و بانک مرکزی بدون در نظر گرفتن تورم، برای تثبیت نرخ‌ها، ارز به بازار تزریق می‌کرد و با این روش قیمت ارز را نزدیک به یک دهه ثابت نگه‌داشت اما سرانجام این طرح شکست خورد و قیمت ارز یک باره سه برابر شد و دلار از یک هزار تومان به سه هزار تومان رسید.

کارشناسان می‌گویند راه حل جلوگیری از بروز چنین اتفاقاتی این است که دولت و بانک مرکزی طرح یکسان سازی نرخ ارز را اجرا کنند که در آن قیمت‌ها را بازار تعیین می‌کند. این کار قرار بود تا آخر سال ۱۳۹۵ انجام شود. رئیس بانک مرکزی گفته بانک مرکزی آماده این کار است اگر «پیش‌شرط‌ها» فراهم باشند. او به امکان دسترسی به کانال‌های بین‌المللی بانکی اشاره کرده است.

۶- شفافیت

یکی از مهم‌ترین گزارش‌های بانک مرکزی ترازنامه‌های سالانه‌ای است که از سوی خود بانک منتشر می‌شوند. از روی این گزارش‌ها می‌توان برآورد دقیقی میزان دقیق کسری بودجه و بدهی‌های دولت به بانک مرکزی و بانک‌های دیگر به دست آورد.

آخرین ترازنامه منتشر شده در وب‌سایت رسمی بانک مربوط به سال ۱۳۹۳ است که در آخرین روز دی ماه ۱۳۹۵ روی وب‌سایت بانک مرکزی قرار گرفت که به نسبت شرایط ایده‌آل

دلیل تاخیر فشار دولت برای جلوگیری از علنی شدن افزایش بدهی‌های خود به بانک مرکزی بوده است. بعضی گزارش‌ها مدعی اختلاف سیف با روحانی و نامه‌نگاری رئیس بانک مرکزی شده‌اند که این اخبار از سوی بانک مرکزی تکذیب شدند.

ترازنامه‌های بانک مرکزی در سال‌های ۸۲ تا ۸۴، همگی یک سال بعد در فروردین ماه سال‌های ۸۴ و ۸۵ منتشر شده‌اند. از سال ۸۵ تا ۸۸ نیز معمولا گزارش‌های سالانه به فاصله تقریبی ۲ سال منتشر می‌شدند. از سال ۸۹ به بعد یک سال به فاصله انتشار گزارش‌ها اضافه شد، به طوری که گزارش سال ۹۰ در دی ماه ۹۳ و گزارش سال ۹۱ در آخرین ماه‌های سال ۹۴ منتشر شدند. گزارش سال ۹۲ در اردیبهشت سال ۹۵ منتشر شده است.

به هر حال بانک مرکزی از سال ۱۳۹۲ به بعد، نه‌تنها اقدام خاصی در جهت افزایش شفاف‌سازی نکرده، بلکه در مظان اتهام تاخیر عمدی در انتشار گزارش‌های سالانه قرار گرفته است.

مبنای علمی سنجش استقلال بانک مرکزی

تعریف استقلال بانک مرکزی را با شاخص استقلال می‌سنجند که با توجه به نظریه‌های مختلف علمی ارائه شده، روش‌های مختلفی برای سنجش آن وجود دارد که نیازمند تهیه، بررسی و تحلیل داده‌های ثابت و متغیرهای زیادی در حوزه‌های اقتصادی و سیاسی است.

شاخص استقلال بانک مرکزی را معمولا مراکز دانشگاهی به صورت دوره‌ای و بر اساس دو روش معمول GMT و CWN می‌سنجد. شاخص استقلال از صفر تا یک تعیین می‌شود و هر چه این شاخص بیشتر باشد، نشان‌دهنده استقلال بیشتر بانک مرکزی است. بر اساس تحقیقات کرو و میدی در سال ۲۰۰۳، تنها شاخص استقلال ۲۸ بانک مرکزی کشور جهان بالاتر از ۰.۸ بوده است.

بر اساس نتایج یک تحقیق مربوط به سال ۲۰۰۹، شاخص کل استقلال بانک مرکزی ایران ۰.۱۳۴ برآورد شده است در حالی که میانگین این شاخص، برای ۹ کشور صادرکننده نفت ۰.۴۱ برآورد شده است.


منبع: http://www.tasnimnews.com/Home/Single/65595