آیا ایران یکی از مدرن‌ترین قوانین سرمایه‌گذاری خارجی را دارد؟

فرهاد دژپسند وزیر اقتصاد و دارایی ۱۸ بهمن در نشست هم‌اندیشی و حمایت از سرمایه‌گذاران خارجی خراسان رضوی، در نمایشگاه بین‌المللی مشهد مدعی شده ایران یکی از مدرن ترین قوانین و مقررات سرمایه‌گذاری خارجی را دارد و گفته: «زمانی هر پرونده سرمایه‌گذاری در وزارت اقتصاد و دارایی باید به تصویب دولت می‌رسید، اما اکنون قانون اصلاح شده و کمیته سرمایه‌گذاری وزارت اقتصاد و دارایی مرجع نهایی بوده و با ابلاغ وزیر اقتصاد فعال می‌شود».

دژپسند اضافه کرده: «من همیشه با اصلاح قانون‌سرمایه‌گذاری مشکل داشتم اما امروز می‌توانیم قانون را اصلاح کنیم و برای استان‌هایی که از یک استانداردهایی برخوردار هستند، جذب سرمایه‌گذاری استان تصمیم بگیرد و با امضای استاندار ابلاغ شود. این خود گامی برای تسریع فرایند و تکریم سرمایه‌گذاری است.»

آیا قوانین مرتبط با سرمایه‌گذاری خارجی در ایران در قیاس با سایر کشورهای در حال توسعه به روزتر است؟ آیا موانع قانونی سرمایه‌گذاری خارجی در ایران برطرف شده است؟ روحانی‌سنج می‌کوشد با پاسخ به این پرسش‌ها، نسبت ادعای وزیر اقتصاد را با واقعیت‌ها روشن سازد.

سرمایه‌گذاری خارجی موانع متعددی دارد اما در این مقاله تنها تاثیر قوانین داخلی بر جلب سرمایه خارجی بررسی می‌شود تا روشن شود که آیا این مانع (مانع قانونی) برطرف و قوانین مدرن و بروز شده اند یا جلب سرمایه‌گذاری خارجی در ایران کماکان با مشکل قانونی دست به گریبان است.

 

قانون اساسی

قانون اساسی مهمترین سند حقوقی هر کشوری است که تعیین کننده خط مشی سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری است. قانون اساسی جمهوری اسلامی امکان رقابت با سایر کشورها در جلب سرمایه‌گذاری خارجی را محدود کرده است. اگرچه سیاست‌گذاران کوشیده‌اند با تفاسیر به روز از قانون اساسی از موانع ایجاد شده در مسیر سرمایه‌گذاری خارجی بکاهند ولی کماکان قانون اساسی مشوق ورود سرمایه خارجی نیست.

اصل ۴۴ قانون اساسی اقتصاد ایران را دولتی، تعاونی و خصوصی توصیف کرده و تمام صنایع مادر، معادن، بازرگانی خارجی، بانکداری، بیمه، آب‌رسانی،‌ رادیو و تلویزیون، تلفن و تلگراف، هواپیمایی، کشتیرانی، آب‌رسانی را در انحصار دولت در آورده است یعنی بسیاری از حوزه‌های جذاب برای سرمایه‌گذار خارجی مثل بانکداری، هواپیمایی، صنعت و معدن جملگی به انحصار دولت در آورده است. البته این اصل سال‌ها بعد با استفاده از جمله آخر آن که می‌گوید: «تفصیل ضوابط، قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون تعیین می‌کند». تعدیل شد و راه برای شکست انحصار دولت باز شد اما وجود اصول دیگر قانونی و قوانین عادی بازدارنده که در ادامه می‌آید اجازه نداده تا راه ورود سرمایه خارجی به ایران تسهیل شود.

یکی از اصول بازدارنده اصل ۸۱ قانون اساسی است که می‌گوید: «دادن امتیاز تشکیل شرکت‌ها و مؤسسات در امور تجاری صنعتی، کشاورزی، معادن و خدمات به خارجیان مطلقاً ممنوع است». حال آنکه ثبت شرکت و به رسمیت شناختن مالکیت سرمایه‌گذار توسط دولت، شرط اولیه هر سرمایه‌گذار خارجی است.

دکتر محمد جعفر قنبری جهرمی، مدیر گروه حقوق بین الملل دانشگاه شهید بهشتی و قائم مقام مرکز حقوقی بین‌المللی نهاد ریاست جمهوری (دولت روحانی) در خصوص این اصل با اشاره به تفاسیر بعدی شورای نگهبان معتقد است، مشکل ثبت شرکت‌های خارجی در ایران حل شده و سرمایه‌گذاران خارجی بطور صدرصدی می توانند شرکت خود را در ایران ثبت کنند، اما مشکل مالکیت ملک را کماکان باقی می داند و در گفتگویی به روزنامه ایران می گوید: «این یک نگرش منفی و محتاطانه نسبت به فعالیت سرمایه گذاران خارجی اســت چرا که برای هر نوع فعالیت، سرمایه گذار نیاز به ملک و مکانی دارد و نباید رویکرد و نگاه صد سال پیش را به این موضوع داشت و این یک انتقاد مهم به قانون موجود است، یعنی به عنوان مثال یک هتل‌دار چگونه می‌تواند بدون اینکه زمینی را تملک کند برای ساخت هتل سرمایه گذاری کند؟ براساس قواعد حقوق بین‌المللی، کشورها اجازه دارند سرمایه سرمایه‌گذار خارجی را ملی‌سازی کنند و خسارتش را بپردازند. بنابراین نیازی نبوده قانون‌گذار به ممنوعیت تملک اموال توسط خارجی‌ها حساسیت نشان دهد».

مانع دیگری که قانون اساسی پیش روی سرمایه‌گذاری خارجی قرار داده، مساله حل اختلاف بین سرمایه‌گذار و دولت است. قانون اساسی در اصل ۱۳۹ مراجع داخلی همچون هیات وزیران و مجلس را مرجع حل اختلاف می‌داند حال آنکه این اصل برای سرمایه‌گذار خارجی قابل پذیرش نیست. سرمایه‌گذار خارجی مراجع بین‌المللی را صاحب صلاحیت برای داوری می‌داند.  ماده ۱۱۹ قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی نیز محاکم قضایی داخلی را مرجع حل اختلاف معرفی کرده است.

 

قوانین عادی

دولت محمد خاتمی در ابتدای دهه چهارم انقلاب، با ارائه لایحه «تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی» کوشید موانع قانونی سرمایه‌گذاری خارجی در ایران را به شدت کاهش دهد. در واقع از سال ۱۳۸۱ که این قانون تصویب شد پاره‌ای از مشکلات قانونی سرمایه‌گذاری خارجی برطرف شد اما وجود قوانین متعدد دیگر اجازه نداد تا موانع قانونی سرمایه‌گذاری خارجی در ایران به طور کامل برطرف شود. ماهنامه کار و جامعه در سال ۱۳۹۳ در مقاله‌ای تحلیلی به عوامل موثر بر سرمایه‌گذاری خارجی در ایران پرداخته و با اشاره به نتایج یک نظرسنجی انجام شده از پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی از اساتید دانشگاه‌ها،‌ متخصصان، نمایندگان مجلس، سرمایه گذاران و مدیران، اولویت قوانین نیازمند به اصلاح در جهت تسهیل سرمایه‌گذاری خارجی را به این شرح استخراج کرده است:

اتاق بازرگانی ایران نیز در سال ۱۳۹۵ مشکلات قانونی سرمایه‌گذاری خارجی در ایران را بررسی کرده و در گزارشی این مشکلات را به این شرح لیست کرده است:

  • چالش ارتباط با سازمان‌های داخلی و کسب اطلاعات و استعلام از آنها،
  • محرمانه بودن اطلاعات در دستگاه‌های اجرایی مثل اداره‌کل ثبت شرکت‌ها و موسسات غیرتجاری،
  • عدم پیش‌بینی ضمانت اجرا برای عدم اقدام کارمندان ادارات،
  • مشکلات مربوط به اجرای قانون دسترسی آزاد به اطلاعات،
  • فساد در سیستم اداری،
  • ابهام در شمول برخی معافیت‌های پیش‌بینی شده در قوانین داخلی بر سرمایه‌گذار خارجی مثل برخورداری از امتیازات تبصره ۲ ماده ۱۳۲ قانون مالیات‌های مستقیم در خصوص استقرار صنایع در خارج از شهرها، چالش بزرگ تعدد مجوزها و نامعلوم بودن آنها،
  • رواج انعقاد جعاله برای گرفتن مجوزهای سرمایه‌گذاری،
  • مشکلات مالیاتی شامل رفتار دوگانه با سرمایه‌گذار خارجی و ایرانی در رابطه با مالیات‌ها و مشکلات مربوط به گرفتن مفاصا حساب قطعی مالیاتی برای استفاده از معاهدات جلوگیری از اخذ مالیات مضاعف

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نیز در آسیب‌شناسی وضعیت سرمایه‌گذاری خارجی در ایران به مشکلات قانونی اشاره کرده و می‌نویسد: «یکی از مهمترین دلایل عدم توسعه سرمایه‌گذاری خارجی در بازار سرمایه ایران، صرف نظر از مشکلات و تنگناهای کلان که قبلا به آنها اشاره شد، عدم شفافیت در قوانین و مقررات حوزه بازار سرمایه بوده، به نحوی که مفاد قانون بسیار کلی نوشته شده و به سختی می‌توان درک درستی از نحوه اجرای ساده قوانین و مقررات مزبور را داشت».

 

مقررات و بوروکراسی اداری

مقررات و بوروکراسی خسته کننده اداری، یکی از مهمترین موانع سرمایه‌گذاری خارجی است. سرمایه‌گذار می کوشد وارد محیطی شود که مقررات بیشترین همراهی و کمترین مزاحمت را ایجاد می‌کند. حال آنکه دولتی بودن اقتصاد ایران، بر پیچیده تر شدن بوروکراسی اداری افزوده است. دشواری‌های ثبت شرکت، مقررات و قوانین مربوط به حوزه کسب و کار، اخذ مجوزها، مقررات استخدام و اخراج کارکنان، انتقال سرمایه، مقررات اعلام ورشکستگی و انحلال شرکت و … سبب شده که سرمایه‌گذاری در ایران با ریسک بالا تلقی شود.

بیشترین موانع اداری و اجرایی سرمایه‌گذاری خارجی در ایران از نگاه دانشگاهیان، متخصصان، نمایندگان مجلس، سرمایه گذاران و مدیران به این شرح است:

همانطور که در این جدول آمده اخذ مجوز سرمایه‌گذاری، فرایند تسویه تعهدات ارزی و اخذ مجوز اقامت و کار سه مشکل عمده نظام بوروکراسی اداری ایران است که سرمایه‌گذاری خارجی را با مشکل ایجاد کرده است.

 

ارزیابی نهادهای بین‌المللی

مجمع جهانی اقتصاد در گزارشی که در سال ۲۰۱۷ منتشر کرده مهمترین موانع سرمایه‌گذاری در ایران را تامین اعتبار، پیچیدگی‌های بوروکراسی اداری، ناپایداری سیاست‌ها و قوانین بر شمرده و از اشکالاتی همچون قوانین مالیاتی، قوانین و مقررات کسب و کار، مقررات تبادل ارز به عنوان دیگر موانع یاد کرده است. مهمترین موانع فعالیت اقتصادی در ایران از نظر مجمع جهانی اقتصاد به این شرح است:

گزارشی که نشان می‌دهد نه تنها قوانین و مقررات ایران مدرن و به روز نیست بلکه به عنوان مانعی بزرگ برای فعالیت‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری عمل می‌کنند.

 

مقایسه ایران با سایر کشورهای منطقه

گزارش سال ۲۰۱۷ بانک جهانی نشان می‌دهد که ایران در میان کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا (بدون احتساب ترکیه)، بعد از اسرائیل، امارات و مصر، با جذب پنج میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی رتبه چهارم را داراست. این نقل داده‌های سال ۲۰۱۷ است. با توجه به خروج آمریکا از برجام و بازگشت تحریم‌های ایالات متحده آمریکا، حجم سرمایه‌گذاری خارجی در سال ۲۰۱۸ کاهش چشمگیری داشته است. گزارش‌های معتبر زیادی وجود دارد که نشان می‌دهد بعد از ماه می ۲۰۱۸ بسیاری از شرکت‌های خارجی که بعد از برجام برای سرمایه‌‌گذاری به ایران آمده بودند تا پیش از پایان سال ۲۰۱۸ از ایران خارج شده‌اند. پیشتر روحانی‌سنج در گزارش مفصلی با درباره اثر تحریم‌ها بعد از ۱۳ آبان به این موضوع پرداخته بود. بر اساس این گزارش ۳ ماه بعد از اعلام خروج آمریکا از برجام ۵۳ کشور از ایران خارج شده بودند.

مرکز پژوهش‌های مجلس نیز، معیارها و شاخص‌های مهم سرمایه‌گذاری خارجی ایران را با دو کشور ترکیه و مالزی مقایسه کرده و نوشته: «ترکیه، ارتقا و تقویت حمایت از سرمایه‌گذار، تطبیق خود با بازارهای سرمایه بین‌المللی و یک پارچه‌سازی کامل آنها با مقررات، افزایش و تقویت کارآیی در سمت عرضه و تقاضای بازارها، تسهیل مدرن کردن ساختار بازار و تقویت زیرساخت بازار را انجام داده است. این گزارش همچنین معتقد است مالزی نیز به نحو مشابهی تدوین برنامه راهبردی بازار سرمایه، ایجاد ساختار مناسب نهادی و قانونی برای حمایت از سرمایه‌گذاران، رفع محدودیت‌های قانونی حضور سرمایه‌گذاران خارجی، متنوع سازی ابزارها، استانداردسازی گزارشگری‌های مالی و بهبود قواعد حاکمیت شرکتی و… را در دستور کار خود قرار داده است.

مرکز پژوهش‌های مجلس با خیره کننده توصیف کردن دستاوردهای دو کشور ترکیه و مالزی در جذب سرمایه‌گذاری خارجی،‌ موانع و محدودیت‌های بازار سرمایه ایران برای سرمایه‌گذار خارجی را به این شرح لیست کرده است:

  • قوانین و مقررات بازدارنده، غیرشفاف، متعدد و ناقص،
  • عدم شناخت کافی خارجیان از بازارهای ایران،
  • نبود برنامه راهبردی بازار سرمایه،
  • زمانبر بودن فرایند اخذ مجوزها،
  • سخت بودن احراز هویت و افتتاح حساب بانکی و…،
  • ارتباط ضعیف با نهادهای معتبر بین‌المللی،
  • عدم توجه کافی به قواعد حاکمیت شرکتی،
  • فقدان و یا عدم توجه کافی به استانداردهای بین المللی گزارشگری مالی،
  • عدم وجود ابزارهای پوشش ریسک نوسانات نرخ ارز،
  • محدودیت در ورود و خروج سرمایه،
  • نبود مفاد مشخص در قوانین در رابطه با سرمایه‌گذاری خارجی در پرتفوی،
  • عدم توسعه و عمق کم بازار سرمایه

 

جمع‌بندی

فرهاد دژپسند وزیر اقتصاد و دارایی اخیرا مدعی شده ایران یکی از مدرن‌ترین قوانین و مقررات سرمایه‌گذاری خارجی را دارد و گفته: «زمانی هر پرونده سرمایه‌گذاری در وزارت اقتصاد و دارایی باید به تصویب دولت می‌رسید اما اکنون قانون اصلاح شده و کمیته سرمایه‌گذاری وزارت اقتصاد و دارایی مرجع نهایی بوده و با ابلاغ وزیر اقتصاد فعال می‌شود».

آیا قوانین مرتبط با سرمایه‌گذاری خارجی در ایران در قیاس با سایر کشورهای در حال توسعه بروزتر است؟ آیا موانع قانونی سرمایه‌گذاری خارجی در ایران برطرف شده است؟ روحانی‌سنج می کوشد با پاسخ به این پرسش‌ها، نسبت ادعای وزیر اقتصاد را با واقعیت‌ها روشن سازد. عوامل متعددی در جذب سرمایه خارجی موثر است ولی در این مقاله تنها به قانون و مقررات داخلی به عنوان یکی از عوامل تاثیر‌گذار در جذب سرمایه خارجی تمرکز شد و این نتایج به دست آمد:

۱- اگرچه ایران با تصویب قانون «جذب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی در سال ۸۱» و اصلاحاتی که در دولت روحانی بر مقررات مربوط به جذب سرمایه‌گذاری خارجی انجام داد، کوشیده تا قوانین تاثیرگذار بر جذب سرمایه‌گذاری خارجی را با هدف جذب سرمایه بیشتر، ارتقاء دهد ولی کماکان قوانین متعددی همچون اصل ۱۳۹ قانون اساسی (تعیین مراجع داخلی به عنوان مرجع حل اختلاف با سرمایه گذار خارجی) اصل ۸۱ (ممنوعیت ثبت شرکت های خارجی و مالکیت زمین توسط خارجیان) و محدودیت های باقی مانده از اصل ۴۴ یعنی انحصار دولت بر بخش های مهم اقتصادی، قانون کار، قانون تجارت و قوانین مالیاتی، سرمایه‌گذاری خارجی را با مشکل مواجه کرده است.

۲- بوروکراسی پیچیده و مبهم و تعدد مقررات مربوط به اخذ مجوزها، ثبت شرکت‌ها، اخراج کارکنان، انحلال شرکت و انتقال سرمایه کماکان دارای پیچیدگی‌هایی است که علاقمندی به سرمایه‌گذاری را با تردید مواجه می‌سازد.

۳- شفاف نبودن، تفسیر پذیر بودن و تعدد قوانین، از دیگر مشکلاتی است که سرمایه‌گذاری را برای سرمایه گذاران خارجی با مشکل مواجه می‌کند.

۴- نوسانات بازار ارز و نداشتن قوانین تضمین کننده قیمت ارز و عدم جبران خسارات ناشی از نوسانات بازار سرمایه، رغبت به سرمایه‌گذاری را کاهش داده است.

۵- قوانین داخلی ایران متضمن اقتصاد رقابتی به عنوان یک عنصر کلیدی در سرمایه‌گذاری خارجی نیست. وجود نهادهای معاف از مالیات، ورود نهادهای نظامی و امنیتی در اقتصاد بدون رعایت اصول شفافیت و پاسخگویی، امکان رقابت را از سرمایه گذار خارجی سلب و علاقمندی آنان را کاهش داده است.

بنابراین با توجه به مواردی که اشاره شد که مستند به گزارش‌های متخصصان ایرانی و بین‌المللی است روحانی‌سنج ادعای فرهاد دژپسند وزیر اقتصاد و دارایی را «نادرست» می‌داند و معتقد است قوانین تاثیرگذار بر سرمایه‌گذاری خارجی در ایران نیازمند به نوسازی است و قانون جذب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی به تنهایی رافع مشکلات و موانع سرمایه‌گذاری خارجی در ایران نیست.